Безкоштовна технічна бібліотека

Державне та муніципальне управління. Конспект лекцій: коротко, найголовніше

Довідник / Конспекти лекцій, шпаргалки

Коментарі до статті

Зміст

1. Скорочення і абревіатури
2. Державне управління: теоретико-методологічний аспект (Сутність державного управління. Прогнозування, планування та програмування у державному управлінні)
3. Історичний аспект теорії державного управління
4. Система органів державної влади у Російській Федерації (Система органів державної влади у сучасній Росії. Федеральні органи державної влади Росії)
5. Державна політика: змістовний аспект (Методологія державної політики. Процес реалізації державної політики. Види та напрями державної політики. Реалізація державної політики у сучасній Росії)
6. Адміністративна реформа у Російській Федерації (Сутність та основні складові адміністративної реформи. Взаємозв'язок реформ державного управління. Реформа державної служби)
7. Тенденції розвитку федеративних відносин (Територіальна організація влади та форми державного устрою. Сучасний федералізм: поняття, принципи, ознаки, критерії. Конституційно-правові основи сучасного російського федералізму. Особливості політико-територіальної організації Російської Федерації. Етапи розвитку федеративних відносин)
8. Організація влади у суб'єктах РФ (Система регіональної державної влади. Законодавчі органи влади суб'єктів РФ. Організація виконавчих органів державної влади в суб'єктах РФ. Вища посадова особа суб'єкта РФ. Основи діяльності вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ)
9. Ефективність державного управління (Теоретико-методологічні підходи до визначення ефективності. Концептуальні моделі ефективності. Інтегральні показники оцінки ефективності державного управління. Показники ефективності та результативності діяльності органів влади)
10. Вітчизняний та зарубіжний досвід організації влади на місцях (Досвід становлення місцевого самоврядування у Росії. Порівняльний аналіз зарубіжного досвіду місцевого самоврядування)
11. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування (Конституційні основи місцевого самоврядування. Нормативні акти федеральних органів державної влади у системі правових основ місцевого самоврядування. Регіональне законодавство у системі правових основ місцевого самоврядування. Муніципальні правові акти)
12. Муніципальна освіта як соціально-економічна система
13. Форми безпосередньої демократії у системі місцевого самоврядування (Форми прямого волевиявлення громадян на місцевому рівні. Територіальне громадське самоврядування у системі місцевого самоврядування)
14. Система органів місцевого самоврядування (Органи місцевого самоврядування: поняття, види, загальна характеристика. Компетенція органів місцевого самоврядування. Організаційна структура місцевої адміністрації: напрями вдосконалення. Планування діяльності місцевої адміністрації)
15. Фінансово-економічні засади місцевого самоврядування
16. Асоціації муніципальних утворень як форма здійснення міжмуніципального співробітництва

Скорочення і абревіатури

Конституція - Конституція Російської Федерації, ухвалена всенародним голосуванням 12 грудня 1993 р.

Міноборони Росії – Міністерство оборони Російської Федерації.

Мінрегіон Росії – Міністерство регіонального розвитку Російської Федерації.

Мінфін Росії – Міністерство фінансів Російської Федерації.

Мінекономрозвитку Росії - Міністерство економічного розвитку та торгівлі Російської Федерації.

МНС Росії - Міністерство Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій та ліквідації наслідків стихійних лих.

в. - Вік (-а).

ВВП – внутрішній валовий продукт.

ВЦВК – Всеросійський Центральний Виконавчий Комітет.

р. – рік (-и).

ін - інший (-і).

ЖКГ – житлово-комунальне господарство.

РАГС – відділ запису актів цивільного стану.

істор. - Історичний.

канд. - кандидат.

кв. м квадратний метр.

млн. – мільйон.

млрд. – мільярд н. е. - Наша ера.

бл. - близько.

ОЕСР - Організація економічного співробітництва та розвитку.

п. - пункт (-и) ін. - інше.

РГ – Російська газета.

РРФСР – Російська Радянська Федеративна Соціалістична Республіка.

руб. - карбованець (-і).

РФ – Російська Федерація.

ЗМІ – засоби масової інформації.

СНД – Співдружність Незалежних Держав.

соціолог. - Соціологічний.

СРСР – Союз Радянських Соціалістичних Республік.

ст. - стаття (-і).

т. д. - таке інше.

тобто - тобто.

т. п. – тому подібне.

тис. – тисяча.

ЦБ РФ – Центральний банк Російської Федерації.

ч. – частина (-і).

Юрид. - Юридичний.

Тема 1. Державне управління: теоретико-методологічний аспект

1.1. Сутність державного управління

Осмислення змісту інституту управління пов'язані з визначенням поняття " управління " . З погляду кібернетики, у межах якої досліджуються закономірності процесів управління переважають у всіх типах систем, управління - це переведення об'єкта будь-якої системи в якісно новий стан чи зміну цього стану задля досягнення мети системи. Необхідною умовою здійснення процесу управління є наявність трьох обов'язкових елементів: суб'єкта управління, об'єкта управління та відносин, що складаються між ними внаслідок управління. Управління характерне для технічних, біологічних та соціальних систем. Проблемне поле навчальної дисципліни включає соціальне управління, тобто управління, в якому суб'єкт-об'єктні відносини складаються між людьми. По відношенню до соціальних систем визначення поняття "управління" набуває якісно іншого характеру - це процес створення цілеспрямованої взаємодії суб'єкта та об'єкта управління задля досягнення соціально значущих результатів [1]. Сутність соціального управління розкривається через тріаду властивостей: цілепокладання, організація, регулювання.

У сучасній науці існують різні класифікації соціального управління. У межах однієї з них види соціального управління виділені з суб'єкта управління. Соціальне управління, суб'єктом якого є держава (за допомогою органів державної влади та управління та їх посадових осіб), що здійснює управлінську діяльність у встановленому правовому порядку, є державне управління. Соціальне управління, яке здійснюється органами місцевого самоврядування на основі форм прямого волевиявлення громадян, з метою самоорганізації останніх та вирішення питань місцевого значення, називається муніципальним управлінням. Управління, яке здійснюється підприємцем, власником з метою отримання прибутку, є менеджмент. Отже, державне управління є різновидом соціального управління, суб'єктом якого є органи державної влади та їх посадові особи, об'єктом - суспільні процеси та відносини.

Різноманітність дефініцій поняття "державне управління" дозволяє виділити широке і вузьке трактування цього соціального інституту. У вузькому значенні державне управління ототожнюється зі сферою функціонування органів виконавчої. У розширеному трактуванні - це безпосередня діяльність усіх гілок державної влади, їх органів та посадових осіб щодо регулювання суспільних відносин. В основу навчального посібника покладено розуміння державного управління як цілеспрямованого організуюче-регулюючого впливу держави (через систему її органів та посадових осіб) на суспільні процеси, відносини та діяльність людей. До особливих властивостей державного управління можна віднести:

1) наявність специфічного суб'єкта - органів структурі державної влади та його посадових осіб, порядок формування та функціонування яких чітко регламентований Конституцією, федеральним законодавством, іншими нормативними правовими актами;

2) наявність у суб'єкта управління владних повноважень - державне управління є способом реалізації державної влади, що поширюється на все суспільство;

3) масштаб охоплюваних управлінням суспільних явищ - державне управління спрямоване на узгодження інтересів та дій усіх громадян та соціальних груп суспільства, задоволення потреб всього населення, а не окремих громадян, на захист спільних інтересів;

4) право держави застосування в процесі управління методів примусу.

Однією з проблем становлення методології державного управління у Росії є проблема співвідношення управління (адміністрування) та політики. Державне управління як управлінська діяльність включає державне адміністрування та державно-адміністративне управління.

Державне адміністрування практична діяльність державних органів, технологічний процес підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень у сукупності методів та засобів, за допомогою яких вирішуються завдання держави та її структур різного рівня, здійснюється прямий та спеціалізований вплив органів управління на підвідомчі їм органи та об'єкти на основі адміністративної відповідальності за виконання рішень; державно-адміністративне управління трактується як вид державної діяльності з управління справами держави, у межах якого практично реалізується виконавча влада, її органів та посадових лип на всіх рівнях державно-адміністративного устрою [2]. Політичне управління - це розробка стратегії дій держави, формування державного іміджу та поведінки у міжнародних та внутрішніх відносинах, воно не завжди націлене на вирішення суспільно значущих проблем.

Нині рельєфно проявилися два протилежні підходи до аналізованої проблематики. Прихильники одного вважають, що політичне та державне управління несумісні, роль політики у державному управлінні слід мінімізувати; прибічники іншого підходу розглядають управління як засіб реалізації політичної стратегії. Ситуацію в сучасній Росії, де офіційно визнається і просувається курс на створення двопартійної політичної системи, можна охарактеризувати як надмірну політизацію, скоріше "партизацію" державного апарату, і найяскравіший приклад - діяльність партії "Єдина Росія". Водночас світова практика державного управління фіксує, що абсолютна відкритість державної служби для партійного впливу можлива та необхідна лише за умов однопартійної системи.

У російській науці державного управління сформульовані три групи факторів, що перешкоджають мінімізації обсягу політичних функцій державної служби: по-перше, високий рівень радикалізму політичних протистоянь у суспільстві, що ускладнює підтримку політичного нейтралітету чиновника; по-друге, уразливість становища чиновника, залежність його кар'єри від можливої ​​зміни керівника, що спонукає його робити політичний вибір, підключаючись, зокрема, до виборчих кампаній; по-третє, фінансова залежність чиновника, що спонукає його надавати небезкорисливі політичні послуги, нерідко на шкоду виконанню державних функцій [3]. В даний час питання про взаємозв'язок політики та адміністрування в процесі державного управління залишається відкритим та актуальним.

Цілі державного управління випливають із цілей держави і мають рівневу структуру, побудова якої заснована на принципі "дерева цілей", що дозволяє простежити взаємозв'язок та узгодженість цілей різного рівня та змісту. Центральне місце в ієрархії цілей державного управління займає стратегічний рівень – генеральний напрямок державної політики. Процес досягнення стратегічної мети відбувається поетапно. З урахуванням мінливих умов та наявних ресурсів, для кожного тимчасового відрізка формулюються дрібніші цілі - оперативні цілі, вирішення яких пов'язане з постановкою тактичних або цілей, що забезпечують. У системі цілей державного управління стратегічний рівень орієнтований на довгострокову перспективу, тому найстатичніший, тактичні цілі є динамічними, часто коригуються.

Види цілей управління складаються з урахуванням принципу детермінанти, як у процесі постановки мети випливають одне з іншого. Основна класифікація будується на функціях держави та сферах життєдіяльності суспільства: цілі суспільно-політичного розвитку; цілі соціального розвитку; економічні, організаційні, інформаційні, роз'яснювальні цілі тощо. буд. Інші критерії класифікації: обсяг цілей (загальні, приватні); результати (цілі кінцеві та проміжні); тимчасова перспектива (безпосередні та перспективні - короткострокові, середньострокові, довгострокові цілі) і т. п. Цілі державного управління формулюються з урахуванням, по-перше, їх реалістичності та вирішуваності, по-друге, з урахуванням послідовності досягнення цілей, тобто постановки нових цілей має передувати досягнення раніше сформульованих, по-третє, з урахуванням можливого коригування висунутих цілей.

Функції керування загалом можна охарактеризувати як стабільні види управлінської діяльності суб'єкта, здійснювані задля досягнення поставленої мети. Функції державного управління - це види діяльності органів державної влади та управління та їх посадових осіб, які здійснюються в певному нормативному порядку, спрямовані на регулювання суспільних процесів та відносин та необхідні для досягнення поставлених цілей. У межах теорії управління виділено такі функції: аналіз, цілепокладання, прогнозування, планування та програмування, організація, координація, мотивація (стимулювання), контроль, регулювання. По відношенню до державного управління вони є загальними. Специфічними функціями державного управління виступають, наприклад, державне регулювання економіки, ліцензування, проведення виборів і референдумів та ін. управління – це внутрішньоорганізаційні функції.

Розмаїття функцій управління пов'язане з використанням різних методів реалізації.

Методи державного управління є способи владного впливу держави на вектор розвитку суспільних та державних справ. Вони показують, якими засобами держава впливає поведінка покупців, безліч управляє ним. Виходячи зі способів та прийомів, які використовуються суб'єктами державного управління для досягнення поставлених цілей та виконання функцій, виділяють такі групи методів.

1) Адміністративні методи - нормативні вимоги держави, які зобов'язують і суб'єктів, і об'єкти державного управління надходити належним чином. Вони ґрунтуються на розпорядженні суб'єкта управління, їх невиконання тягне за собою притягнення до різних видів відповідальності.

приклади. Кожен працюючий громадянин Росії зобов'язаний сплачувати податки до бюджетів різних рівнів, в 20 і 45 років обміняти паспорт громадянина Російської Федерації, держава для цього розробляє певні правила, пакет документів та ін. квітня цього року.

2) Економічні методи - це способи створення державою певних умов, у яких керованому об'єкту вигідно чинити так, як хоче держава. Такі методи базуються на наявності у громадян, організацій та держави матеріальних інтересів, які зумовлюють їх дії, а ступінь економічної активності детермінується розвиненістю та обсягами матеріальних стимулів.

приклади. Розробка та реалізація державної податкової політики; податкове стимулювання, наприклад, з метою збільшення частки іноземних капіталовкладень у російську економіку практикується зниження ставки податку іноземний капітал, " податкові канікули " для конкретних підприємств. Стимулювання розвитку приватного сектора російської економіки досягається, зокрема, з допомогою надання державного майна у найм, концесію. Іншим прикладом є система державного соціального забезпечення – виплата підвищених та іменних стипендій, пенсій.

3) Ідеологічні методи - це цілеспрямований моральний та моральний вплив держави на свідомість людей, пропаганда та агітація з боку держави. Інша назва цієї групи методів - соціально-психологічні.

приклади. Класичний приклад - попередження Міністерства охорони здоров'я та соціального розвитку РФ про шкоду куріння, що обов'язково вказується на кожній пачці цигарок. Соціальна реклама, що стала частиною життя російського суспільства і спрямована на формування громадянської свідомості та законослухняності: "Заплати податки та спи спокійно"; "Проскочивши на червоне світло, можна розпрощатися з білим" тощо; пропагування здорового способу життя.

4) Правові методи - це способи державного управління, що здійснюються в межах та відповідно до процедури, встановленої Конституцією, законами та іншими правовими актами, що діють на території країни. Серед правових методів можна назвати законодавство, державно-адміністративне управління, правосуддя, контроль.

приклади. Створення виходячи з ст. 80, 85 Конституції Державної Ради РФ як дорадчого органу за Президента РФ з метою сприяння реалізації повноважень Президента РФ як глави держави.

5) неправові методи. Серед них виділяють дві підгрупи: організаційно-технічні, які здійснюються відповідно до правових норм, але їхня процедура детально правом не регулюється, та протиправні, які здійснюються з порушенням чинного законодавства.

приклад. Організаційно-технічні неправові методи використовують у діяльності у екстремальних умовах підрозділів МНС Росії. Кожна надзвичайна ситуація унікальна, і жоден правовий акт не може передбачити всіх можливих і необхідних варіантів дій або бездіяльності, їх обґрунтованість і адекватність обстановці, що склалася. Протиправні методи – застосування насильницьких заходів щодо розгону санкціонованого мітингу; нецільове використання державним службовцем коштів федерального чи регіонального бюджету.

Кожна з розглянутих груп методів характеризується специфічним волевиявленням держави - це дозволи, вимоги, заборони, відповідальність, контроль та нагляд і т. д. У реальній практиці управління прийняття та реалізація державних рішень можливі лише на основі синтезу різних методів управління: є метод, що несе основну навантаження, і є методи, що підсилюють або забезпечують.

приклад. Під час створення Стабілізаційного фонду РФ основний метод - економічний; правове забезпечення цього процесу є правовий метод, що грає роль; роз'яснювальні заходи, подані через ЗМІ, про необхідність такого кроку - ідеологічний метод, що виступає таким, що забезпечує або посилює.

Будь-яка управлінська діяльність здійснюється за логічною схемою: усвідомлення цілей та завдань управління – вибір методу управління – розробка та реалізація інструментів управління. Під інструментами державного управління розуміються засоби практичної реалізації управлінського рішення. Серед інструментів державного управління виділяють дві підгрупи: загальні (універсальні) та локальні. Загальні інструменти управління – це існуючі, закріплені у правових актах норми та правила управлінської діяльності; мають форму законів, статутів, інструкцій, обмежень тощо. буд. до управлінського рішення інструменти вторинні; в залежності від контексту можуть розглядатися як самостійні керуючі дії, що використовуються для виконання інших управлінських рішень. Наприклад, встановлені державою правила запису актів громадянського стану правомірно розглядати як вплив держави, що управляє, на учасників суспільних відносин, запис акта громадянського стану конкретного громадянина - це інструмент реалізації управлінського рішення.

Поняття "інструменти державного управління" не отримало належного розкриття та рефлексії в науці державного управління, тому відсутня визнана класифікація. Як критерії класифікації виділяють:

1) рівень інструменту державного управління в ієрархії системи управління - це інструменти, що застосовуються на міжнародному рівні, на федеральному рівні, на регіональному рівні, інструменти галузевого управління та ін;

2) документальні форми інструментів державного управління – це законодавчі акти; ухвали, регламенти, рішення державних органів; державні концепції, програми, проекти; державні бюджети; державні стандарти, сертифікати якості, ліцензії; державні свідоцтва; державні дипломи та ін;

3) характер та обсяг впливу інструментів державного управління - економічні інструменти (податки, державні тарифи оплати праці, ставка рефінансування ЦБ РФ, внутрішні та зовнішні позики тощо), організаційні інструменти (створення, реорганізація або реструктуризація державних органів; призначення, переміщення , звільнення з посади на державній службі та ін.), політичні інструменти (виборні технології, опитування громадських думок та ін.). [4]

Інструменти державного управління ділять на макроекономічні та мікроекономічні. Під макроекономічним управлінням розуміється управління народним господарством країни, окремими сферами життя, як у федеральному, і на регіональному рівнях. Тут використовуються такі інструменти державного управління, як правові (діє на території Росії законодавство), як державні бюджети, федеральні та регіональні цільові програми, стратегії розвитку та соціально-економічні прогнози, державне інвестування, проведення державних операцій на внутрішньому грошовому ринку, обслуговування державного боргу, державне страхування і забезпечення, санкції за невиконання зобов'язань (пені, штрафи) та багато інших. Мікроекономічний рівень управління включає управління великими підприємствами, організаціями та установами соціальної сфери, структури малого та середнього бізнесу; у процесі такого управління використовуються документальні інструменти, такі, як статути, ліцензії, що затверджуються державними органами становища, а також грошові інструменти (готівкові та безготівкові гроші, цінні папери), рівень оплати праці працівників тощо.

Формулювання цілей державного управління, процес їх досягнення за допомогою використання конкретних методів та інструментів управління, виконання певних функцій органами державної влади та управління ґрунтується на низці принципів. Принципи як продукт свідомої діяльності слід відрізняти від закономірностей, дія яких залежить від людей.

Принципи державного управління - це, як правило, законодавчо закріплені, базові положення, відповідно до яких формується та функціонує система державного управління. У сучасній науці принципи державного управління поділяють на три блоки: загальні, організаційно-технологічні та приватні.

Загальні принципи стосуються змісту та цілей системи державного управління, серед них виділяють соціально-ціннісні (гуманізм, демократизм) та соціально-функціональні (принцип поділу влади, федералізм, законність). Виконавчо-розпорядча, організаційна діяльність органів державної влади та управління будується відповідно до організаційно-технологічних принципів. Сукупність організаційно-технологічних принципів представлена ​​чотирма групами: структурно-цільові (ієрархія цілей державного управління, послідовність досягнення цілей); структурно-організаційні (єдність системи державного управління, поєднання колегіальності та єдиноначальності у діяльності органів державної влади); структурно-функціональні (закріплення управлінських функцій до компетенції відповідного державного органу); структурно-процесуальні (принцип відповідності методів управління функцій державного органу) Використання приватних принципів орієнтоване підвищення значимості людського чинника у процесі управління, у тому числі виділяють дві підгрупи: принципи, проектовані різні сфери життєдіяльності суспільства (економічне планування, принципи маркетингу), і принципи функціонування державних та громадських інститутів (принципи Карнеги, принципи місцевого самоврядування ).

1.2.Прогнозування, планування та програмування в державному управлінні

Виконання органами державної влади функцій прогнозування, планування та програмування передбачає чітке визначення таких способів впливу держави на суб'єкти господарювання та таких способів використання наявних у суспільстві ресурсів, які дозволили б досягти поставлених цілей за максимально короткий час.

Прогнозування – це обґрунтоване передбачення розвитку ситуації. У процесі державного управління складаються умови, коли фактори невизначеності та некерованості перешкоджають розробці перспективних державних планів, програм; тоді прогнозування набуває особливої ​​значущості, до певної міри замінюючи і планування, і програмування.

Прогнозування у державному управлінні - науково обґрунтоване уявлення про розвиток суспільних процесів та відносин, про терміни та характер їх змін. Процес прогнозування не обмежений жорсткими часовими рамками, раніше прийнятими рішеннями, має попередній характер. Прогнози є джерелом інформації, насамперед, про ті об'єкти державного управління, які істотно впливають на перебіг соціально-економічних подій і при цьому частково піддаються (або не піддаються) впливу з боку держави. Як слабокеровані (або некеровані) фактори виділяються, як правило, природно-кліматичні, демографічні, військово-політичні, науково-пізнавальні, торговельно-кон'юнктурні.

У діяльності органів структурі державної влади використовуються такі види прогнозів: соціально-економічні; демографічні; прогнози трудових ресурсів та робочої сили; прогнози щодо природних ресурсів; соціальні макроекономічні прогнози; макроекономічні прогнози кон'юнктури внутрішнього та зовнішнього ринків; прогнози у науково-технічній сфері; військово-політичні; Зовнішньоекономічні прогнози. За тимчасовою характеристикою виділяють коротко-, середньо-, довгострокові прогнози, предметами яких можуть виступати валютні курси, курси акцій, ціни тощо.; створення та надання нових видів послуг чи продукції, реалізація цільової програми, національного проекту тощо; демографічна ситуація у країні, соціально-економічні трансформації суспільства тощо.

Фундаментальним елементом державного прогнозування стали зведені макроекономічні прогнози, пов'язані з визначенням очікуваного стану економіки країни та з виявленням тенденцій динаміки основних її параметрів - ВВП, обсягу промислового та сільськогосподарського виробництва, обсягу інвестицій в основний капітал, реальних грошових доходів населення тощо. Макроекономічне прогнозування пов'язано з розробкою песимістичного, оптимістичного та реалістичного прогнозів. Макроекономічні прогнози складаються у вигляді різних методів прогнозування.

Метод екстраполяції заснований на тому, що траєкторія майбутнього розвитку є продовженням траєкторії минулого розвитку. Екстраполяційне прогнозування застосовується щодо інерційно протікають процесів. Метод факторного прогнозування передбачає виявлення факторів, що впливають на предмет прогнозу, визначення типу залежності шуканих показників від факторів (може бути лінійна або статечна), та розрахунок значень прогнозованих показників. Метод модельного прогнозування є засіб прогнозування з урахуванням економіко-математичних моделей. У практиці державного управління він широкого застосування не отримав через складність побудови макроекономічних моделей, що відповідають моделюваному об'єкту. Органи державної влади останніми роками частіше почали звертатися до методу експертного прогнозування як найбільш універсального, коли експерт дає прогноз, спираючись на досвід, аналогії, інтуїцію.

Планова діяльність - природна та необхідна функція суб'єкта управління. У системі управління планування носить загальний характер. План - це не тільки бажаний результат, але і способи його досягнення, і в цьому полягає головна відмінність планування та прогнозування. Планування як процес складається з розробки, складання, контролю над ходом виконання та коригування плану. Плани розробляються на якийсь тимчасовий період. Короткострокові плани орієнтовані період до року. Середньострокові плани складаються, як правило, на період часу від одного до п'яти років. Довгострокові плани розробляються на період 5-20 років.

Різні типи розробки планів характерні для дискретного планування та безперервно-ковзного планування. У першому випадку плани розробляються "встик", у міру завершення одного плану він змінюється іншим. У другому випадку план періодично продовжується ще до його завершення. p align="justify"> Процес планування має рівневий характер, тому розрізняють: міжнародне планування (спільна політична, економічна та інша діяльність країн); державне планування; галузеве планування; територіальне планування; планування територій суб'єктів господарювання. За об'єктом планування та застосовуваними показниками виділяють соціальне планування (поширюється на процеси та об'єкти соціальної природи); виробничо-економічне планування на макрорівні (орієнтоване на економічне зростання); державне фінансове планування (пов'язане із формуванням державних бюджетів, фондів).

Для сучасної Росії актуальним є розвиток наступних форм державного планування:

1) планової концепції з обов'язковим її затвердженням на державному рівні;

2) державні директивні планові установки довгострокового характеру;

3) індикативного планування через розробку та прийняття на державному рівні індикативних планів;

4) державних цільових програм;

5) державного планового замовлення;

6) формування державного бюджету як фінансового плану держави;

7) прийняття державних планів та програм приватизації та використання державного майна;

8) державні інвестиційно-інноваційні проекти.

Державне програмування часто використовують як термін, рівнозначний програмно-цільового планування. Програмно-цільовий метод - основний спосіб вирішення великих соціально-економічних проблем за допомогою розробки та реалізації органами державної влади та управління взаємопов'язаних програмних заходів, спрямованих на вирішення завдань у різних сферах життєдіяльності суспільства. Специфічними рисами програмно-цільового планування є: чіткі формулювання та систематизація цілей ("дерево цілей та завдань"); обумовленість реалізованих заходів поставленими цілями (система дій, що цілереалізують); початкове встановлення коштів та ресурсів здійснення програмних заходів; системний підхід до управління програмою та контроль за реалізацією заходів з боку органів управління.

Сутність програмного підходу розкривається через поняття "програмна сфера", "параметри програми", "структура програми". У загальному вигляді структура програми включає такі блоки: цільовий (зміст проблеми, обґрунтування необхідності її вирішення програмними методами, цілі, завдання, терміни та етапи програми), виконавчий (система програмних заходів), ресурсний (обсяги, джерела ресурсів), організаційний (механізм реалізації) , організація управління та контроль, оцінка наслідків, паспорт програми).

Процес розробки цільової програми складається з наступних стадій: цільове встановлення програми; науково-проектна розробка програми (обґрунтування способів її здійснення); структурна розробка (формування розділів, побудова виконавчої структури програми, обґрунтування програмних заходів); ресурсна розробка (обґрунтування обсягів та джерел ресурсів, необхідні реалізації програми). Уніфікованого алгоритму змісту методів розробки державних програм немає тому, що розробка цільової програми - це лінійний, а циклічний процес.

Класифікація державних програм можлива з таких підстав:

1. За функціональною сферою державної програми:

▪ соціально орієнтовані (соціальні);

▪ науково-технічні (інноваційні);

▪ інвестиційні (відтворювальні);

▪ екологічні;

▪ програми забезпечення національної безпеки, запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

2. По об'єкту реалізації державних програм:

▪ територіальні (регіональні);

▪ галузеві;

▪ програми розвитку ресурсного потенціалу;

▪ зовнішньоекономічні;

▪ організаційно-управлінські;

▪ маркетингові.

3. За терміном реалізації програми:

▪ короткострокові, на період до 3 років;

▪ середньострокові, на період 3-5 років;

▪ довгострокові, на період понад 5 років.

4. За рівнем державної підтримки:

▪ програми, що повністю здійснюються за рахунок коштів федерального бюджету;

▪ програми, що підтримуються державою із залученням недержавних джерел фінансування;

▪ спільні територіальні програми (підтримувані державою програми соціально-економічного розвитку територій);

▪ програми, пов'язані з поточною діяльністю федеральних органів влади та управління.

Оцінка державних програм включає оцінку підготовки програми, оцінку реалізації програми, оцінку результатів, оцінку економічної ефективності, оцінку наслідків та ефектів. Методика проведення оцінки державної програми розробляється на стадії формування самої програми та має бути адекватна її змісту. Насправді, зазвичай, застосовуються:

1) метод експертних оцінок;

2) методи кількісної оцінки. Зміна вектора розвитку економіки країни зумовила значне підвищення ролі державних програм як інструменту державного управління як способу реалізації державної політики, націленої на ефективне вирішення нагальних проблем суспільного та державного розвитку.

Орієнтація Російської держави на побудову демократичних основ та розвиток ринкових відносин зумовила початок процесу формування нової парадигми державного прогнозування та планування, правовими основами якої став Федеральний закон від 20 липня 1995 р. № 115-ФЗ "Про державне прогнозування та програми соціально-економічного розвитку Російської Федерації ". Було дано законодавче визначення змісту понять "концепція соціально-економічного розвитку Росії", "програма соціально-економічного розвитку", "річний індикативний план соціально-економічного розвитку Росії". Кардинальні зміни у системі інститутів державного управління призвели до того, що довгострокова стратегія соціально-економічного розвитку країни розробляється відповідно до Послань Президента РФ Федеральних Зборів РФ і Плану дій Уряду РФ щодо реалізації цього послання.

Тема 2. Історичний аспект теорії державного управління

Теоретичний і емпіричний матеріал, що стосується досліджень сфери державного управління, можна згрупувати в кілька хронологічних блоків, поклавши в основу градації еволюцію поглядів на державу як політичний інститут та її роль у суспільстві.

Перший блок включає досить тривалий період часу - з давніх часів до початку XVII ст., коли державної адміністрації як врегульованого правом інституту влади не існувало. Другий блок охоплює період із XVII до середини XIX ст. та пов'язаний з формуванням інституту державної адміністрації та поліцейського (адміністративного) права. Третій блок представлений тимчасовим періодом із другої половини ХІХ ст. до перших десятиліть XX ст. та характеризується диференціацією гуманітарних та соціальних наук, розвитком власне теорії державного управління. Четвертий блок - 20- 50-ті р. XX в., коли розвиток концептів теорії державного управління було пов'язане з розвитком теорії організації. П'ятий блок – друга половина ХХ – початок XXI ст., для якого характерне переконання, що державне управління має стати самостійною науковою дисципліною, що має комплексний характер. Характеристика основних напрямів досліджень проблем державного управління та основних наукових шкіл представлена ​​нижче.

Таблиця 1

Основні вектори розвитку науки державного управління

Тема 3. Система органів державної влади у Російській Федерації

3.1. Система органів державної влади у сучасній Росії

Система державного управління складається з інституційної, нормативно-правової, функціонально-структурної, кадрової, комунікативної та професійно-культурної підсистем. Основу інституційної системи становить державний орган - це засноване в установленому порядку освіту, що виконує від імені держави одну або кілька функцій, що має організаційну єдність, власну компетенцію та повноваження [5]. Головною відмінною від державних установ, організацій та підприємств ознакою державних органів є наявність у них державно-владних повноважень.

Характеристика органу державної влади включає такі складові:

1) статус - це юридично закріплене місце конкретного органу єдиної системі органів структурі державної влади Росії;

2) компетенція – нормативно зафіксований перелік питань, вирішувати які орган державної влади має право (уповноважений);

3) повноваження - сукупність можливих дій конкретного органу, те, що він має право та (або) зобов'язаний робити;

4) функції – це об'єктивно обумовлені види управлінської діяльності державного органу, його роль у системі державного управління;

5) Завдання - набір конкретних дій, виконання яких пов'язане з виконанням функції державного органу.

Система органів державної влади у Росії будується відповідно до конституційно закріпленими принципами: демократія; гуманізм; принцип поділу влади; верховенство Конституції та федерального законодавства на всій території Росії; федералізм, що включає державну цілісність Росії, єдність системи державної влади, розмежування предметів ведення та повноважень між федеральними державними органами та органами державної влади суб'єктів РФ; відкритість у діяльності органів влади.

Система органів державної влади Російської Федерації включає федеральні органи державної влади, питання формування яких перебувають у віданні Російської Федерації, та органи державної влади суб'єктів РФ, система яких встановлюється суб'єктами самостійно відповідно до Конституції та Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації". Федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої суб'єктів РФ з предметів спільного ведення утворюють єдину систему виконавчої влади Російської Федерації.

3.2. Федеральні органи державної влади Росії

У систему федеральних органів структурі державної влади входять: Президент РФ (здійснює влада глави держави), Федеральне Збори РФ (Рада Федерації і Державна Дума - законодавча влада), Уряд РФ (вищий орган виконавчої), федеральні органи виконавчої влади та його територіальні органи, федеральні суди (судова влада). Здійснення повноважень федеральної державної влади по всій території Росії забезпечують Президент РФ і Уряд РФ.

Практика реалізації конституційних норм дозволяє виділити особливу групу державних органів, які здійснюють контрольно-наглядові та інші повноваження, що не входять до повноважень ні законодавчих, ні виконавчих, ні судових державних органів, - це органи особливої ​​компетенції: Прокуратура РФ (Федеральний закон від 17 січня 1992 р № 2202-1 "Про прокуратуру Російської Федерації"), Центральна виборча комісія РФ (виборче законодавство), Рахункова палата РФ (Федеральний закон від 11 січня 1995 р. № 4-ФЗ "Про Рахункову палату Російської Федерації"), ЦБ РФ ( Федеральний закон від 10 липня 2002 р. № 86-ФЗ "Про Центральний банк Російської Федерації (Банку Росії)"), Уповноважений з прав людини РФ (Федеральний Конституційний закон від 26 лютого 1997 р. № 1-ФКЗ "Про Уповноважений з прав людини у Російській Федерації").

Роль Президента РФ у системі державного управління

Конституція на момент прийняття мала випереджаючий час та ситуацію характер. Рух у бік реалізації конституційних норм "в умовах правового нігілізму та апатії" [6] був можливий лише централізовано, за допомогою сильного та автономного інституту державної влади - влади глави держави. Цей факт зумовив закріплення унікального статусу Президента Росії, що не має прямих конституційних аналогів у світі: по-перше, влада глави держави організаційно виділена в окремий вид державної влади, по-друге, обсяг президентських повноважень надзвичайно широкий. Статус та повноваження Президента РФ регламентує Конституція, порядок виборів - Федеральний закон від 10 січня 2003 р. № 19-ФЗ "Про вибори Президента Російської Федерації". Конституційний статус Президента складається із чотирьох складових: глава держави; гарант Конституції, права і свободи людини і громадянина; Верховний Головнокомандувач; суб'єкт законодавчого процесу.

У Росії її час складається суперпрезидентський тип республіки, у тому числі, свідчить наявність за Президента РФ органів, коротка характеристика яких представлена ​​нижче.

Конституційним органом, який здійснює підготовку президентських рішень з питань стратегії розвитку Росії, з питань проведення єдиної державної політики у сфері забезпечення національної безпеки, є Рада Безпеки РФ. Правова основа його діяльності - федеральне законодавство, Указ Президента РФ від 7 червня 2004 р. № 726 "Про затвердження Положень про Раду Безпеки Російської Федерації та апарат Ради Безпеки Російської Федерації, а також про зміну та визнання такими, що втратили чинність, окремих актів Президента Російської Федерації", інші правові акти Президента РФ.

Широкий спектр функцій та завдань цього органу зводиться до роботи у двох напрямках – формування стратегії внутрішньої та зовнішньої політики держави та стратегії політики національної безпеки. До складу Ради Безпеки РФ входять: Голова (за посадою ним Президент РФ), який керує його роботою; Секретар (входить до постійних членів); постійні члени та члени, включення та виключення яких зі складу здійснює Президент РФ. Основна форма діяльності – засідання; Рішення приймаються постійними членами простою більшістю від їх загальної кількості, оформляються протоколом засідання і набирають чинності після затвердження Головою Ради Безпеки РФ. Оперативність в обговоренні питань національної безпеки є невід'ємним елементом ефективної держави. Інша форма діяльності Ради – наради. Оперативні наради проводяться Головою Ради з її постійними членами, як правило, один раз на тиждень. Проведення нарад зі стратегічного планування є прерогативою Секретаря Ради з постійними членами та членами Ради. Основними робочими органами є міжвідомчі комісії: постійні, що створюються за функціональною або регіональною ознакою, і тимчасові, що створюються з метою підготовки пропозицій щодо запобігання надзвичайним ситуаціям, актуальним проблемам правопорядку в суспільстві та державі та ін. Персональний склад комісій за поданням керівників федеральних органів виконавчої влади Секретарем Ради. Персональний склад Ради безпеки РФ затверджується Указом Президента РФ.

Новий порядок формування верхньої палати російського парламенту ініціював пошук шляхів участі глав російських регіонів у створенні державної політики, що призвело до створення нового органу за Президента РФ - Державної Ради РФ. Це дорадчий орган, який сприяє реалізації повноважень глави держави з питань забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії органів державної влади. Підстави його формування: ст. 80 та 85 Конституції, пропозиції обох палат Федеральних Зборів РФ. Правові основи діяльності - федеральне законодавство, Указ Президента РФ від 1 вересня 2000 р. № 1602 "Про Державну Раду Російської Федерації", укази та розпорядження Президента РФ. До складу Держради входять вищі посадові особи (керівники вищих виконавчих органів державної влади) суб'єктів РФ і голова Президента РФ. Вирішення оперативних питань покладається на Президію Держради (сім членів). Форма діяльності Держради РФ - засідання, які проводяться не рідше одного разу на три місяці та є правочинними за присутності більшості від загальної кількості членів. Держрада наділена правом створення тимчасових та постійних робочих груп, правом залучення науковців та спеціалістів, у тому числі на договірній основі. Рішення Держради носять рекомендаційний характер, оформляються протоколом, за необхідності указами, розпорядженнями чи дорученнями Президента РФ чи вносяться до Державної Думи РФ як законодавчої ініціативи Президента РФ. Обов'язки секретаря Держради, що не входить до його складу, покладаються Керівником Адміністрації Президента РФ одного з помічників Президента РФ. Загалом, виконувані Держрадою РФ завдання дозволяють виділити цей орган як суб'єкт державної політики та одного із способів її формування.

Останнім десятиліття у Росії активно розвивається практика інституту представництва Президента РФ різних рівнях структурі державної влади управління. Сьогодні повноважні представники Президента РФ здійснюють діяльність у Вищих Судах РФ, у палатах Федеральних Зборів РФ, представляючи інтереси Президента РФ та сприяючи здійсненню його діяльності як гаранта Конституції РФ, права і свободи людини і громадянина. Інститут повноважних представників Президента РФ функціонує і в федеральних округах, сформованих Указом Президента РФ від 13 травня 2000 № 849 "Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі". Цей інститут прийшов на зміну представникам Президента РФ у суб'єктах Федерації з метою забезпечення реалізації главою держави його конституційних повноважень, підвищення ефективності діяльності федеральних органів державної влади та вдосконалення системи контролю за виконанням їх рішень. Повноважний представник Президента у федеральному окрузі як федеральний державний службовець входить до складу Адміністрації Президента, призначається і звільняється з посади за поданням Керівника Адміністрації Президента, безпосередньо підпорядковується главі держави. Апарати повноважних представників - самостійні підрозділи Адміністрації Президента РФ, їх структуру та штатну чисельність визначає Керівник Адміністрації.

При повноважних представниках Президента РФ з метою забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії федеральних та регіональних органів державної влади, підвищення ефективності інституту представництва, відповідно до Указу Президента РФ від 24 березня 2005 р. № 337 "Про поради при повноважних представниках Президента Російської Федерації у федеральних округах ", функціонують дорадчі органи - поради (крім Південного федерального округу). Членами ради за посадою є: вищі посадові особи (керівники вищих виконавчих органів державної влади) суб'єктів РФ, що входять до складу федерального округу; представник Міністерства регіонального розвитку РФ (за рішенням Мінрегіону Росії); заступник Генерального прокурора РФ у федеральному округу (за погодженням); можуть входити інші особи. Персональний склад ради на пропозицію повпреда затверджується Керівником Адміністрації Президента РФ.

Робочим апаратом Президента РФ є Адміністрація Президента РФ - це державний орган, сформований відповідно до п. "і" ст. 83 Конституції з метою забезпечення діяльності глави держави та здійснення контролю за виконанням його рішень на підставі Указу Президента РФ від б квітня 2004 р. № 490 "Про затвердження Положення про Адміністрацію Президента Російської Федерації", іншими указами та розпорядженнями Президента РФ. Склад Адміністрації представлений широким колом посадових осіб та структурних підрозділів.

Федеральні Збори РФ

Федеральне Збори РФ як вищий законодавчий орган виконує функції представництва інтересів громадян та власне законодавство. Російський парламент – двопалатний державний орган. [7]

Верхня палата - Рада Федерації - постійно діючий орган, до складу якого входять по два представники від кожного суб'єкта РФ. Термін повноважень членів Ради Федерації відповідає терміну повноважень органу державної влади суб'єкта РФ, що призначив його, порядок формування регламентує Федеральний закон від 5 серпня 2000 р. № 113-ФЗ "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації". До ведення верхньої палати ставляться такі питання, як: призначення виборів Президента РФ та її звільнення з посади; затвердження кордонів між суб'єктами Федерації; призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора РФ (за поданням Президента РФ), заступника Голови Рахункової палати РФ та половини складу її аудиторів; призначення посаду суддів Вищих судів РФ (за поданням Президента РФ); затвердження указів Президента РФ про введення надзвичайного та військового положень на території країни чи окремих її частинах.

Нижня палата Федеральних Зборів РФ - Державна Дума, складається з 450 депутатів, обирається терміном чотири роки; Перше засідання проводиться на тридцятий день після обрання або раніше з ініціативи Президента РФ. Порядок виборів депутатів встановлюється Федеральним законом від 20 грудня 2002 р. № 175-ФЗ "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" та виборчим законодавством РФ. До її відання ставляться питання схвалення запропонованої Президентом РФ кандидатури посаду Голови Уряди РФ; вирішення питання про довіру Уряду РФ; висування звинувачення проти Президента РФ для звільнення його з посади; призначення на посаду та звільнення від неї Голови ЦБ РФ, голови Рахункової палати та половини складу її аудиторів, Уповноваженого з прав людини.

Палати російського парламенту є основними суб'єктами законодавчого процесу: Державна Дума приймає федеральні конституційні та федеральні закони, Рада Федерації схвалює чи схвалює їх. Для вирішення розбіжностей між палатами конституційно передбачено можливість створення погоджувальної комісії. Під прийнятим федеральним законом розуміється закон, прийнятий Державної Думою і вважається схваленим Радою Федерації у порядку, встановленому Конституцією. Такий закон спрямовується на підпис Президенту РФ. Федеральний конституційний закон відрізняється від федерального закону: приймається лише з питань, передбачених Конституцією, вважається прийнятим при схваленні більшістю не менше 2/3 голосів від загальної кількості депутатів Державної Думи і не менше 3/4 голосів від загальної кількості членів Ради Федерації; підлягає обов'язковому підписання Президентом РФ протягом 14 днів та оприлюдненню.

Розпуск Державної Думи здійснюється Президентом РФ у таких випадках: триразове відхилення представлених кандидатур Голови Уряду РФ; повторне протягом трьох місяців висловлення недовіри Уряду РФ; відмова у довірі Уряду РФ, коли питання про довіру поставлено з ініціативи Голови Уряду РФ. Державна Дума може бути розпущена:

1) протягом року після її обрання з другого із зазначених підстав;

2) з висування нею звинувачення проти Президента РФ до прийняття відповідного рішення Радою Федерації;

3) у період дії на території держави військового чи надзвичайного стану;

4) протягом шести місяців до закінчення терміну повноважень Президента РФ.

Розпустивши Державну Думу, Президент РФ призначає дату виборів, щоб новообрана Дума зібралася пізніше як за чотири місяці з моменту розпуску.

Удосконалення системи управління передбачає, зокрема, проведення законодавчої реформи, що полягає у зміні порядку формування палат парламенту. З Федерального закону від 5 грудня 1995 р. № 192-ФЗ " Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації " до складу Ради Федерації РФ входили за посадою глава законодавчого і голова виконавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ. Представник двопалатного законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ визначався спільним рішенням його палат. До кінця 1990-х років. така система показала свою неефективність. Новий Федеральний закон від 5 серпня 2000 р. встановив, що у Раду Федерації входять по два представники кожного регіону країни: по одному від законодавчого і виконавчого органів структурі державної влади суб'єкта РФ. Вища посадова особа суб'єкта РФ (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) не пізніше трьох місяців з дня вступу на посаду призначає представника до Ради Федерації від виконавчого органу суб'єкта РФ, рішення оформляється указом (постановою) вищої посадової особи суб'єкта РФ, у триденний термін прямує до законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ. Якщо черговому чи позачерговому засіданні законодавчого органу суб'єкта РФ проти призначеної кандидатури проголосують 2/3 від загальної кількості депутатів, указ не набирає чинності, вища посадова особа суб'єкта РФ призначає іншого представника.

Порядок обрання члена Ради Федерації - представника від законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ відмінний для однопалатних та двопалатних регіональних парламентів. Зі складу однопалатного законодавчого органу суб'єкта РФ пізніше трьох місяців із дня першого засідання у правомочному складі цього органу на пропозицію його голови обирається представник у Раду Федерації. Кандидатура (кандидатури) для обрання представника у Раду Федерації від двопалатного законодавчого органу суб'єкта РФ вноситься в руки органу послідовно головами палат. Альтернативну кандидатуру може внести група депутатів чисельністю не менше 1/від загальної кількості депутатів цього органу. Представник від двопалатного законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ обирається почергово від кожної палати половину терміну повноважень відповідної палати. Рішення законодавчого органу приймається таємним голосуванням, оформляється ухвалою (спільною постановою обох палат двопалатного законодавчого органу). Орган державної влади суб'єкта РФ, який прийняв рішення про обрання (про призначення) члена Ради Федерації, не пізніше ніж наступного дня після набрання чинності чинності повідомляє Раду Федерації про своє рішення, дату його набрання чинності і не пізніше п'яти днів направляє його в Рада Федерації.

Зміни торкнулися порядку виборів депутатів Державної Думи РФ. Четверте скликання Думи формувався виходячи з Федерального закону від 20 грудня 2002 р. наполовину по одномандатним виборчим округам (225 депутатів), наполовину за федеральними списками кандидатів у депутати, висунутих від політичних партій, виборчих блоків (225 депутатів). Кандидати у депутати може бути висунуті безпосередньо шляхом самовисування, і навіть шляхом висування політичною партією, виборчим блоком чи складі федерального списку кандидатів. Право на висування кандидатів у складі федерального списку мають політичні партії, що пройшли під час виборів 7%-й рубеж. Рішення про висування федерального списку кандидатів політичною партією приймається таємним голосуванням з'їзд політичної партії. Загальна кількість кандидатів, що висуваються політичною партією, виборчим блоком у федеральному виборчому округу, не може перевищувати 270 осіб.

Судова влада у Росії

Судова влада у Росії здійснюється лише судами від імені суддів, присяжних, залучених у встановленому законом порядку для здійснення правосуддя, народних і арбітражних засідателів, у вигляді конституційного, арбітражного, цивільного, адміністративного, кримінального судочинства. Судова система Росії є сукупність федеральних судів та судів суб'єктів РФ. Система федеральних судів включає: Конституційний Суд РФ; Верховний Суд РФ, верховні суди суб'єктів РФ, районні суди, військові та спеціалізовані суди, що становлять системи федеральних судів загальної юрисдикції; Вищий Арбітражний Суд РФ, федеральні арбітражні суди округів, арбітражні апеляційні суди, арбітражні суди суб'єктів РФ.

Суб'єкти РФ мають право формувати конституційний (статутний) та світові суди, які є судами загальної юрисдикції, діяльність яких регламентується регіональним законодавством. Правові основи організації та функціонування судової системи складають: Конституція, Федеральні Конституційні закони від 31 грудня 1996 р. № 1-ФКЗ "Про судову систему Російської Федерації", від 21 липня 1994 р. № 1-ФКЗ "Про Конституційний Суд Російської Федерації", від 28 квітня 1995 р. № 1-ФКЗ "Про арбітражні суди в Російській Федерації", Федеральний закон від 20 квітня 1995 р. № 45-ФЗ "Про державний захист суддів, посадових осіб правоохоронних та контролюючих органів", Закон РФ від 26 червня 1992 р. № 3132-1 "Про статус суддів у Російській Федерації" (далі - Закон про статус суддів). Судді Вищих судів призначаються Радою Федерації за поданням Президента РФ, судді інших федеральних судів - Президентом РФ. Жодна особа не може бути подана до призначення на посаду судді без згоди відповідної кваліфікаційної колегії суддів.

Судова реформа почалася у зв'язку з необхідністю формування самостійної судової влади на початку 1990-х р. Концепція реформи, орієнтованої створення нарівні з судами загальної юрисдикції арбітражного і конституційного судочинства, було затверджено постановою Верховної Ради РРФСР від 24 жовтня 1991 р. . Конституційний Суд РФ було сформовано 1801 р., система Держарбітражу 1 р. було перетворено на систему арбітражних судів, яку очолив Вищий Арбітражний Суд РФ. Наступний крок - встановлення у Законі про статус суддів гарантій незалежності суддів (незмінність та недоторканність) та звільнення їх від дисциплінарної відповідальності. Демократичний шлях розвитку російської держави визначив необхідність подальшого проведення докорінних перетворень судової системи. Ключовий момент судової реформи - прийняття Федерального Конституційного закону від 1991 грудня 1992 "Про судову систему Російської Федерації", на виконання якого були сформовані органи суддівського самоврядування (Ради суддів суб'єктів РФ і Рада суддів РФ), інститути світової юстиції та присяжних засідателів. Продовження судової реформи пов'язане з модернізацією судового процесу – з ухваленням нового Кримінально-процесуального та Цивільного процесуального кодексів. В останні роки судова реформа проводилася за єдиною Федеральною цільовою програмою "Розвиток судової системи Росії на 31-1996 роки"; відповідно до Указу Президента РФ від 2002 серпня 2006 р. № 11 з метою підготовки пропозицій про пріоритетні напрямки судової реформи, розширення взаємодії федеральних органів судової влади, органів суддівського співтовариства, організацій та установ, що здійснюють діяльність у галузі права, створено консультативний орган - Раду за Президента РФ з питань вдосконалення правосуддя.

Одним із критеріїв ефективності функціонування судової системи нині названо зростання суспільної довіри до судів. Кількість звернень громадян до органів судової влади збільшилася, але судова система виявилася не готовою до цього. У світовій юстиції на одного суддю в середньому припадає 139 справ на місяць, в обласних судах – 450 справ [8], що впливає на якість рішень, їх об'єктивність та строки. Вирішення сформованих проблем фахівці бачать у впровадженні в систему судів загальної юрисдикції та арбітражних судів принципу поділу функцій, тобто у створенні спеціалізованих структур (суди, колегії, окремі судді) з окремих вузьких векторів судової практики. У системі загальної юрисдикції – це ювенальна юстиція, патентний суд, система адміністративного судочинства; в арбітражних судах - поглиблення з податків, корпоративних суперечок, справ про неспроможність. Для зниження навантаження на суддів пропонується впровадити у судову практику примирливі процедури, позасудові та досудові розгляди, альтернативні способи врегулювання спорів. Розвитку судової спеціалізації має сприяти ухвалення федерального закону про суди загальної юрисдикції. Для подолання сильної залежності процесу призначення суддів від бюрократичного апарату пропонується створення дисциплінарних судів. Альтернативні вирішення питань доступності правосуддя, законності судових рішень, ефективності правозахисної та каральної функцій держави, інші напрями судової реформи повинні знайти відображення у Федеральній цільовій програмі "Розвиток судової системи Росії на 2007-2010 роки".

Уряд РФ та система федеральних органів виконавчої влади

Виконавча влада найчастіше називається адміністративної владою, оскільки є виконавчо-розпорядчу, організаційну діяльність держави. Вона має найбільш розгалужену систему підпорядкованих один одному державних органів. Вищим виконавчим органом структурі державної влади є Уряд РФ - колегіальний орган, очолює єдину систему виконавчої Росії. Правові основи діяльності Уряду РФ - Конституція, Федеральний Конституційний закон від 17 грудня 1997 № 2-ФКЗ "Про Уряд Російської Федерації". До складу Уряду РФ входять призначені Президентом РФ Голова Уряду РФ (за згодою Держдуми), його заступники та федеральні міністри (за пропозицією Голови Уряду РФ). Пропозиції про кандидатуру Голови Уряди РФ вносяться Президентом РФ у Державну Думу пізніше двотижневого терміну з вступу їм у посаду чи після відставки Уряди РФ чи протягом тижня від дня відхилення кандидатури. Питання формування системи федеральної виконавчої є сферою спільного ведення Президента РФ і Голови Уряду РФ, який представляє Президенту пропозиції про структуру федеральних органів виконавчої не пізніше тижневого терміну після призначення. Відповідно до Указу Президента РФ від 14 листопада 2005 р. № 1319 Голова Уряду РФ має трьох заступників, у тому числі одного Першого заступника, заступника та заступника – Міністра оборони РФ.

Загальні повноваження Уряди РФ включають: розробку, подання до Державної Думи та виконання федерального бюджету; організацію процесу реалізації внутрішньої та зовнішньої політики України РФ; регулювання соціально-економічної сфери; здійснення управління федеральною власністю; координацію та контроль діяльності органів системи виконавчої влади; формування та реалізацію цільових програм тощо. буд. Уряд РФ має спеціальні повноваження у сфері життєдіяльності суспільства; видає правові акти (постанови, розпорядження), обов'язкові до виконання біля країни, які можуть бути скасовані Президентом РФ у разі суперечності Конституції та чинному законодавству. Форма діяльності - засідання, що проводяться не рідше одного разу на місяць. Уряд РФ інформує громадян про питання, розглянуті на засіданнях, про прийняті рішення через ЗМІ. Для вирішення оперативних питань формується Президія Уряду РФ, що працює в режимі засідань.

Повноваження Уряду РФ припиняються у таких випадках:

1) Уряд РФ складає свої повноваження перед новообраним Президентом РФ;

2) Уряд РФ може подати у відставку, що приймається Президентом РФ (або відхиляється);

3) звільнення з посади Голову Уряди РФ - за особистою заявою Голови Уряду РФ про відставку чи разі неможливості виконання ним посадових обов'язків;

4) за рішенням Президента РФ про відставку Уряду РФ, з таких підстав:

а) з ініціативи Президента РФ;

б) при повторному протягом трьох місяців вираженні Державною Думою недовіри Уряду РФ; в) у разі, якщо Голова Уряду РФ ставить перед Державною Думою питання довірі Уряду РФ, і Державна Дума відмовляє у довірі Уряду РФ.

Уряд РФ здійснює керівництво діяльністю федеральних органів виконавчої. Відповідно до Указу Президента РФ від 9 березня 2004 р. № 314 "Про систему та структуру федеральних органів виконавчої влади" система федеральних органів виконавчої влади стала триланковою, включає федеральні міністерства, федеральні служби та федеральні агентства. Градація відбулася за функціональним принципом: федеральні міністерства виконують функції з розробки державної політики та нормативно-правового регулювання діяльності у конкретній сфері життєдіяльності суспільства; федеральні агентства здійснюють у встановленій сфері діяльності функції з надання державних послуг, з управління державним майном та правозастосовні функції; федеральна служба здійснює функції з контролю та нагляду у встановленій сфері діяльності, а також спеціальні функції в галузі оборони, державної безпеки, захисту та охорони Державного кордону РФ, боротьби зі злочинністю, громадської безпеки.

Федеральне міністерство координує і контролює діяльність підвідомчих йому агенцій і служб і очолюється федеральним міністром, що входить до складу Уряду РФ; федеральна служба, федеральна агенція очолюється керівником (директором). Структура федеральних органів виконавчої визначено Указом Президента РФ від 20 травня 2004 р. № 649 " Питання структури федеральних органів виконавчої " і представлена ​​трьома блоками органів.

1 блок - органи виконавчої, керівництво діяльністю яких здійснює Президент РФ (так звані політичні органи):

▪ Міністерство внутрішніх справ РФ

▪ Федеральна міграційна служба;

▪ Міністерство РФ у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій та ліквідації наслідків стихійних лих;

▪ Міністерство закордонних справ РФ;

▪ Міністерство оборони РФ

▪ Федеральна служба з військово-технічного співробітництва;

▪ Федеральна служба з оборонного замовлення;

▪ Федеральна служба з технічного та експортного контролю;

▪ Федеральне агентство спеціального будівництва;

▪ Міністерство юстиції РФ

▪ Федеральна служба виконання покарань;

▪ Федеральна реєстраційна служба;

▪ Федеральна служба судових приставів;

▪ Державна фельд'єгерська служба РФ (федеральна служба);

▪ Служба зовнішньої розвідки РФ (федеральна служба);

▪ Федеральна служба безпеки РФ;

▪ Федеральна служба РФ з контролю за обігом наркотиків;

▪ Федеральна служба охорони РФ;

▪ Головне управління спеціальних програм Президента РФ (федеральна агенція);

▪ Управління справами Президента РФ (федеральне агентство).

2 блок - федеральні органи виконавчої, керівництво діяльністю яких здійснює Уряд РФ:

▪ Міністерство охорони здоров'я та соціального розвитку РФ

▪ Федеральна служба з нагляду у сфері захисту прав споживачів та благополуччя людини;

▪ Федеральна служба з нагляду у сфері охорони здоров'я та соціального розвитку;

▪ Федеральна служба з праці та зайнятості;

▪ Федеральне агентство з охорони здоров'я та соціального розвитку;

▪ Федеральне медико-біологічне агентство;

▪ Федеральне агентство з високотехнологічної медичної допомоги;

▪ Міністерство культури та масових комунікацій РФ

▪ Федеральна служба з нагляду за дотриманням законодавства у сфері масових комунікацій та охорони культурної спадщини;

▪ Федеральне архівне агентство;

▪ Федеральне агентство з культури та кінематографії;

▪ Федеральне агентство з друку та масових комунікацій;

▪ Міністерство освіти і науки РФ

▪ Федеральна служба з інтелектуальної власності, патентів та товарних знаків;

▪ Федеральна служба з нагляду у сфері освіти та науки;

▪ Федеральне агентство з науки та інновацій;

▪ Федеральне агентство з освіти;

▪ Міністерство природних ресурсів РФ

▪ Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування;

▪ Федеральне агентство водних ресурсів;

▪ Федеральне агентство лісового господарства;

▪ Федеральне агентство з надрокористування;

▪ Міністерство промисловості та енергетики РФ

▪ Федеральне агентство з промисловості;

▪ Федеральне агентство з технічного регулювання та метрології;

▪ Федеральне агентство з енергетики;

▪ Міністерство регіонального розвитку РФ

▪ Федеральне агентство з будівництва та житлово-комунального господарства;

▪ Міністерство сільського господарства РФ

▪ Федеральна служба з ветеринарного та фітосанітарного нагляду;

▪ Федеральне агентство з рибальства;

▪ Міністерство транспорту РФ

▪ Федеральна служба з нагляду у сфері транспорту;

▪ Федеральне агентство повітряного транспорту;

▪ Федеральне дорожнє агентство;

▪ Федеральне агентство залізничного транспорту;

▪ Федеральне агентство морського та річкового транспорту;

▪ Федеральне агентство геодезії та картографії;

▪ Міністерство інформаційних технологій та зв'язку РФ

▪ Федеральна служба з нагляду у сфері зв'язку;

▪ Федеральне агентство з інформаційних технологій;

▪ Федеральне агентство зв'язку;

▪ Міністерство фінансів РФ;

▪ Федеральна податкова служба;

▪ Федеральна служба страхового нагляду;

▪ Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду;

▪ Федеральна служба з фінансового моніторингу;

▪ Федеральне казначейство (федеральна служба);

▪ Міністерство економічного розвитку та торгівлі РФ

▪ Федеральне агентство з державних резервів;

▪ Федеральне агентство кадастру об'єктів нерухомості;

▪ Федеральне агентство з управління федеральним майном;

▪ Федеральне агентство з управління особливими економічними зонами.

3 блок - федеральні агентства та федеральні служби, керівництво діяльністю яких здійснює Уряд РФ:

▪ Федеральна антимонопольна служба;

▪ Федеральна аеронавігаційна служба;

▪ Федеральна служба з тарифів;

▪ Федеральна служба з гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища;

▪ Федеральна служба державної статистики;

▪ Федеральна служба з фінансових ринків;

▪ Федеральна служба з екологічного, технологічного та атомного нагляду;

▪ Федеральна митна служба;

▪ Федеральне агентство з атомної енергії;

▪ Федеральне космічне агентство;

▪ Федеральне агентство з туризму;

▪ Федеральне агентство з фізичної культури та спорту.

Федеральні органи виконавчої, керівництво діяльністю яких здійснює Уряд РФ, називають адміністративними органами. Порядок взаємовідносин федеральних міністерств і що у їх віданні служб і агентств, повноваження федеральних органів виконавчої, і навіть порядок здійснення ними своїх функцій визначено Положеннях про ці органи, затверджуваних відповідно Президентом РФ чи Урядом РФ. За поданням федеральних міністрів Уряд РФ призначає заступників федеральних міністрів та керівників федеральних служб та агентств, підвідомчих Уряду; федеральні міністри за поданням керівників федеральних служб та агентств призначають заступників керівників федеральних служб та агентств та керівників територіальних органів. Призначення органів стратегічного блоку проводяться Президентом РФ.

Федеральні органи виконавчої мають право формувати територіальні органи. Правила їх організації та діяльності відображені у Типовому регламенті внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади, затвердженому постановою Уряду РФ від 28 липня 2005 р. № 452. Такі органи утворюються для здійснення повноважень федерального органу виконавчої на певній території відповідно до єдиної схеми їх розміщення, виходячи з наказу федерального органу виконавчої. Схема розміщення готується федеральним органом виконавчої влади та вноситься його керівником до Уряду РФ або відповідне федеральне міністерство. Схема супроводжується пояснювальною запискою із зазначенням мети, завдань та видів утворених територіальних органів; відомостей про території їхньої діяльності; фінансово-економічного обгрунтування Залежно від цього, у чиєму віданні перебувають федеральні органи виконавчої, схема розміщення їх територіальних органів затверджується Урядом РФ, наказом федерального міністерства.

Положення про територіальні органи затверджуються керівниками відповідних федеральних служб та агентств, у яких відображені правила здійснення розпорядчих, дозвільних, контрольно-наглядових повноважень, заходів державного примусу; реалізації федеральних цільових програм, планів та інших заходів; взаємодії з органами виконавчої влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, іншими територіальними органами та повноважними представниками Президента РФ у федеральних округах; здійснення повноважень керівника територіального органу Діяльність територіального органу організовує його керівник, який несе персональну відповідальність за реалізацію покладених на орган функцій. Як правило, статус територіальних органів - Управління (наприклад, Управління федеральної служби з ветеринарного та фітосанітарного нагляду по Саратовській області; Управління державної служби зайнятості населення по Саратовській області тощо).

Тема 4. Державна політика: змістовний аспект

4.1. Методологія державної політики

Цілі, завдання та функції держави, головного елемента політичної системи суспільства, розкриваються через розробку та проведення державної політики.

Державна політика як процес - цілеспрямована діяльність органів громадської влади щодо вирішення суспільних проблем, досягненню соціально значущих цілей розвитку суспільства в цілому та окремих його сфер. У сучасному правовому полі, науковій літературі використовуються близькі за змістом поняття - "державна політика" та "суспільна політика". Державна політика формується переважно державою, громадська політика передбачає участь громадян у її формуванні та реалізацію через інститути громадянського суспільства. В обох випадках політика спрямована на вирішення суспільних проблем, існування цих термінів фіксує різні підходи до її розробки, підтверджує, що в сучасних умовах межа між суб'єктами та об'єктами державної політики все менш помітна. Державні та політичні інститути, громадські організації, соціальні групи, окремі громадяни виступають і суб'єктами політики та її об'єктами.

Зміст Державної політики складає сукупність цілей, завдань, пріоритетів розвитку, програм, які розробляють та реалізують органи публічної влади із залученням інститутів громадянського суспільства. Процес формування та реалізації державної політики називається "політичним циклом" та включає кілька етапів. Зміст першого етапу (ініціювання політики) становлять аналіз ситуації, вибір пріоритетних суспільних проблем, ухвалення рішення щодо розробки політики у конфліктній сфері, визначення основних її цілей та напрямків. Другий етап (розробка політики) включає розробку цільових програм, їх узгодження, ухвалення офіційного документа про політику/програму з визначенням джерел фінансування. На третьому етапі (виконання політики) відбувається безпосередня реалізація політики/програми, здійснюється моніторинг та контроль. Четвертий етап (оцінка політики) становлять оцінка результатів та наслідків.

Світовий досвід свідчить існування різних моделей розробки державної політики.

1. Модель "згори - донизу" передбачає, що державні рішення приймаються на вищих рівнях державного управління, а низові рівні - пасивні виконавці політики.

2. Модель "знизу - вгору" передбачає, що формування державної політики починається з низових структур управління за активного залучення громадян, громадських інститутів.

3. "Централізована модель" передбачає, що політика формується та реалізується силами бюрократичного апарату без залучення інститутів громадянського суспільства, без урахування суспільної думки.

4. "Демократична модель" передбачає, що за збереження централізованого управління держава створює умови для активізації діяльності громадян, використовуючи механізми залучення до розробки державної політики громадян та громадських об'єднань.

Жодна з основних моделей розробки державної політики не зустрічається у "чистому" вигляді; на практиці для вирішення різних за масштабом та характером проблем застосовуються різні підходи до вирішення проблем або стилі формування державної політики.

1. Перспективний підхід - планування та реалізації політики передує аналіз тенденцій та прогнозування розвитку ситуації ("робота на випередження").

2. Реагує підхід - конкретні дії з розробки та реалізації політики починаються після того, як проблема набула певного масштабу.

3. Раціональний підхід заснований на використанні економіко-математичних методів та принципу раціональності.

4. Антикризовий підхід – всі зусилля суб'єктів політики спрямовані на подолання критичної ситуації.

Незалежно від типу та моделі державної політики, від того, який підхід до вирішення проблем лежить в її основі, державна політика має задовольняти певні показники: реагувати на зміни, які відбуваються в суспільстві та державі; мати комплексний характер та розглядати будь-яку проблему у взаємозв'язку з іншими проблемами; має бути ефективною та результативною; має користуватися довірою населення.

Державна політика починається з аналізу ситуації та виявлення списку проблем. У державній політиці проблема розуміється як протиріччя між людськими потребами, що постійно виникають, і можливістю держави і суспільства їх задовольняти [9]. Поява чи наявність якоїсь проблеми не означає, що вона обов'язково вирішуватиметься органами державної влади. Громадська проблема потрапляє у поле зору суб'єктів політики за допомогою механізму формування політичного порядку денного, який полягає у просуванні конкретного суспільного питання у площину офіційного визнання, розгляду та обговорення. Політичний порядок денний - сукупність актуальних соціальних проблем, що відображають потреби суспільства або окремих груп інтересів, на які суб'єкти державного управління готові звернути увагу та здатні реагувати.

Світова наука фіксує кілька точок зору щодо формування політичного порядку денного. Сучасний американський політолог Дж. Андерсон вважає, що порядок денний утворюється з вимог, які політики обирають самі, зрозумівши, що настав час на них прореагувати або створити видимість такої реакції. Американський політолог Е. Дауне обґрунтував п'ять основних стадій "циклу підтримки уваги до питання":

1) передпроблемна стадія – проблема позначилася, перебуває на периферії суспільної свідомості, інтерес до неї проявляється з боку експертів та груп інтересів;

2) етап "тривожного відкриття та ейфоричного ентузіазму" - інтерес до проблеми різко зростає, з'являються заклики до її вирішення;

3) етап з'ясування "ціни питання" - суспільство усвідомлює, яких витрат потребує вирішення проблеми; якщо витрати надто великі, інтерес до проблеми згасає;

4) постпроблемна стадія - проблема відтіснюється в "сутінкову зону" іншими насущними проблемами;

5) стадія "групи підтримки" - група інтересів чи група підтримки цієї проблеми ініціює початок нового циклу. Канадський політолог Л. Пал дійшов висновку, що немає єдиної формули, яка пояснює чому та чи інша ситуація сприймається як проблема, стає публічною, виводиться на офіційний рівень [10]. Можна сміливо сказати, що виділення проблеми носить відкритий характер.

Громадська ситуація набуває статусу державної проблеми на підставі наступних критеріїв: вона повинна бути підтримана громадською думкою і повинна лобіюватися досить впливовою групою інтересів; інформація про неї має бути доступною, тобто озвученою через ЗМІ; проблема має визнаватись органами публічної влади та отримати "інституційне" формулювання; проблема має бути розв'язувана в умовах, що склалися, і за наявних у розпорядженні органів влади ресурсів.

Формування політичного порядку денного пов'язане з процесом раціоналізації та оптимізації державної політики, тобто з виявленням пріоритетних сфер, проблем та цілей, яким потрібна підтримка та участь держави. Склалося кілька підходів до визначення пріоритетів політики:

1) політичний підхід - вибір залежить від розстановки політичних сил, взаємовідносин між політичними партіями та суспільством;

2) суб'єктивний підхід - вибір відбувається виходячи з розриву між соціальними потребами та можливостями їх задоволення (чим більший розрив, тим вірогідніше вибір);

3) об'єктивний підхід - вибір заснований на кількісних показниках, наприклад, ступінь серйозності проблеми, її наслідки та ін.

Механізмами та інструментами вибору пріоритетів є: метод аналогій, розробка сценаріїв, аналіз переваг, експертні висновки.

4.2. Процес реалізації державної політики

Державна політика є перетворення політичних цілей у державні програми та практичні дії щодо досягнення відповідних результатів.

Реалізація державної політики - планомірний процес використання органами публічної влади та інститутами громадянського суспільства наявних у їх розпорядженні ресурсів задля досягнення поставленої мети. Процес реалізації політики - це сукупність взаємозалежних заходів та форм поведінки, який слід відрізняти від виконання політики як результату. На етапі розробки державної політики з метою її ефективної реалізації визначається система інструментів та методів, за допомогою яких виконуватимуться заплановані заходи, тобто формується оптимальний механізм реалізації політики. Він включає організаційно-управлінську, нормативно-правову основу, фінансово-економічну компоненту, систему керування персоналом. Виконання політики може здійснюватись як: лінійний процес реалізації планів; дії за певними правилами; система взаємозалежних заходів.

Реалізація державної політики починається після ухвалення відповідного нормативного акта, але ще в процесі розробки політики важливо передбачити наявність правового забезпечення державних рішень, що готуються. Якість системи правового регулювання державної політики належать до факторів її ефективності. Вирізняють кілька рівнів правового регулювання політики:

1) Конституція, де визначено принципи побудови системи влади та принципи формування державної політики;

2) федеральні конституційні закони, правові акти Президента РФ, Уряди РФ, положення про державні органи, що відображають пріоритети, цілі, функції у певній сфері;

3) видові федеральні закони, постанови Уряду РФ про цільові програми;

4) підзаконні акти, нормативні документи федеральних органів виконавчої, що відбивають питання регулювання діяльності з реалізації політики у конкретній сфері;

5) державні контракти, укладені на предмет розробки та реалізації державних програм, у яких відображені вимоги до якості виконання та результатів діяльності;

6) розпорядження органів державного управління (адміністративного та оперативного характеру), судові рішення.

Важливими елементами політичного циклу є контроль, моніторинг, оцінка реалізації державної політики. Контроль державної політики проводиться вже на ранніх стадіях її реалізації з метою виявлення відхилень від вжитих норм та вжиття заходів щодо їх усунення. Він може бути зовнішнім та внутрішнім, в останньому виділяють вертикальний та горизонтальний рівні. У сфері державного управління існують такі види контролю, як: президентський, парламентський, адміністративний, судовий та цивільний. Різновидами контролю є перевірка, виконання, нагляд. Цілі контролю залежать від конкретної ситуації (контроль на користь громадян, політичного чи адміністративного керівництва тощо). Здійснюється контроль за допомогою контрольного механізму, що включає інформаційну систему (оцінка результатів, моніторинг) та організаційну систему (структури та процедури). До контрольних технологій відносять оцінку програм, фінансові звіти, аудиторські перевірки, інспекції, опитування керівників та ін.

Моніторинг - процес регулярного збору та аналізу інформації про хід реалізації політики, що включає механізм реагування на можливі та реальні загрози та відхилення від наміченого плану. Моніторинг складається з інформаційної, аналітичної та оперативної підсистем. В основі моніторингу лежить система показників (індикаторів). Моніторинг проектів, цільових програм проводиться з використанням таких груп індикаторів, як прямі та непрямі, кількісні та якісні, спеціальні, складні індикатори та індекси. Зібрана інформація аналізується – визначаються типи та характер помилок, відхилень, їх вплив на досягнення цілей. Вироблення рекомендацій щодо їх усунення, внесення змін до стратегії політики, її зміст – завдання оперативної системи. Результати моніторингу допомагають уповноваженим органам у прийнятті рішень про майбутнє політики/програми.

Оцінка реалізації державної політики - сукупність способів вивчення та вимірювання фактичних результатів завершеної або перебуває на стадії завершення політики/програми, що застосовується з метою її вдосконалення. Оцінка є збір та аналіз інформації про кінцеві або проміжні результати, визначення змін та сучасного стану, оцінка вигод та витрат. Оцінка, на відміну моніторингу, проводиться за необхідності, носить разовий характер. Проведення оціночних процедур необхідне всіх етапах політичного циклу. Сенс оцінки полягає у можливості вдосконалити політику та визначити її результати.

Оцінка державної політики складається з таких елементів як оцінка процесу реалізації, оцінка наслідків, оцінка результатів, оцінка економічної ефективності, оцінка рівня задоволеності громадян, оцінка інструментів, методів реалізації політики. Проміжні та узагальнюючі оцінки розрізняють формою; мета-оцінка поєднує результати кількох досліджень. Оцінка політики вимагає розгляду п'яти елементів останньої: ресурсів, що витрачаються; заходів, що проводяться; одержаних продуктів чи послуг; результатів виконання; наслідків та ефектів. Оціночні дослідження ділять на дві групи: наукові дослідження – вимагають значних витрат часу, грошей та кваліфікованих фахівців (соціологічні опитування, спостереження, експертні оцінки, моделювання, проведення експериментів тощо); традиційні форми - близькі політичному та адміністративному контролю над ходом прийняття рішень (парламентські слухання; звіти керівників; державний аудит; розробка бюджету та інших.).

Після проведення оцінки та подання її результатів для керівника можливе прийняття таких рішень: продовження політики/програми; успішне завершення; модифікація політики/програми; припинення за її невдачі.

Один із критеріїв ефективності виконання політики – координація дій усіх учасників та організаторів процесу її реалізації. Вирізняють такі групи учасників виконання політики:

1) індивіди;

2) громадські та політичні організації, групи;

3) державні інститути та структури;

4) політична та фінансова еліта.

Координація політики - застосовувані досягнення поставлених цілей механізми та методи узгодження дій організаційних структур та індивідів, що у політичному циклі. Координація також здійснюється на всіх етапах політичного циклу. Розрізняють політичну (узгодження політичних інтересів) та адміністративну (вирішення конкретних питань) координацію; вертикальну координацію (між організаціями, що у підпорядкуванні) і горизонтальну координацію (між організаціями, незалежними друг від друга в правовому полі). Горизонтальна координація здійснюється через роботу міжвідомчих комітетів (рад); провідних організацій; ухвалення офіційних договорів про взаємодію. Вертикальна координація, відповідно, – через механізми поділу праці, організаційну ієрархію. Росія є федеративною державою, і значима роль політичному циклі належить міжрегіональної координації.

До факторів ефективності політики можна віднести: по-перше, організаційно-функціональні відносини всередині системи державного управління: слабка реакція державної політики, як правило, проявляється там, де немає чіткого поділу владних повноважень між різними державними органами та організаціями; по-друге, якість розробленої політики, державної програми чи рішення; по-третє, точність завдань та його інтерпретація виконавцями.

4.3. Види та напрями державної політики

Державна політика класифікується з таких підстав: сфери суспільного життя - економічна, соціальна та ін; рівні реалізації політики – міжнародна, загальнодержавна, регіональна, місцева; функції політики – зовнішня, внутрішня; структура та обсяги впливу - галузева, структурна, територіальна. По об'єктах впливу кожен вид політики поділяється на окремі напрямки, наприклад, соціальна політика включає молодіжну політику, геронтологічну політику, сімейну політику тощо. адміністративно-правову, стратегічну, антикризову політику

Державна економічна політика сукупність взаємопов'язаних заходів, що вживаються органами державної влади та управління з метою формування певного вектора розвитку економіки країни та вирішення соціально-економічних проблем. Розвиток національної економіки є циклічним процесом, для якого характерна послідовна зміна наступних фаз: економічне зростання (підйом), висока економічна кон'юнктура (економічний бум), спад економіки (рецесія, економічна криза, стагнація, стагфляція), низька економічна кон'юнктура. Стан національної економіки визначає тип державної економічної політики.

Цілі економічної політики багатопланові, спрямовані на досягнення загальнонаціональних цілей. Склалися різні підходи визначення цілей економічної політики. Прихильники одного з них вважають, що для країн, економіка яких орієнтована на ринкові відносини, цілі економічної політики пов'язані з регулюванням процесів, які не впливають на ринкові механізми господарювання. Цілі державної економічної політики, з погляду прагматичного підходу, полягають у створенні та підтримці стабільної економічної системи. Цілі економічної політики різні різних стадіях економічного циклу. Наприклад, цілі стабілізаційної економічної політики - досягти та закріпити стан рівноваги економічної системи; на стадії очікування підйому чи підйому економіки країни мета економічної політики - зростання національної економіки. Пріоритет соціальних цілей економічної політики характерний для країн із соціально орієнтованою економікою. В цьому випадку дії держави спрямовані на створення умов, що забезпечують економічну свободу (свобода вибору форм економічної, господарської діяльності, набуття об'єктів власності та ін.) та економічну справедливість (вирівнювання стартових можливостей отримання доходів).

Загальновизнаними цілями державної економічної політики вважаються: забезпечення зростання соціально-економічної ефективності, тобто раціональне та економічно вигідне використання ресурсного потенціалу країни; забезпечення загальноекономічної рівноваги, що передбачає баланс між чотирма елементами – стабільністю цін, високим рівнем зайнятості населення, пропорційним економічним зростанням та зовнішньоекономічними операціями. Спектр цілей державної економічної політики є значно ширшим, що зумовлено безпосереднім станом національної економіки країни та іншими факторами. У процесі формування системи цілей економічної політики обов'язково враховується взаємозв'язок елементів цієї системи (мети не можуть бути взаємовиключними).

Види державної економічної політики. Залежно від терміну реалізації державної програми економічних процесів, тобто за тимчасовим діапазоном, розрізняють короткострокову та довгострокову політику. У разі нестабільності економічних процесів розробляється короткострокова економічна політика, коли формується вектор економічних процесів період до року. Передбачуваність та стійкість у розвитку економічних процесів, підкріплені гарантованою ресурсною забезпеченістю, дозволяють розробити стратегію економічної політики на кілька років.

Реалізація національної економічної політики пов'язані з застосуванням різних інструментів, тому розрізняють фіскальну (фінансово-бюджетну), монетарну (кредитно-грошову), зовнішньоекономічну політику. Інструментами відповідно виступають: податки, трансферти та ін; загальна маса грошей, норма резервування та ін; мита, квоти на ввезення та вивезення капіталу, товару, експортно-імпортні тарифи. Питання зміни галузевої та регіональної структури виробництва в країні вирішуються в рамках структурно-інвестиційної економічної політики. Інноваційна економічна політика розглядає питання практичного застосування економіки нових досягнень людської цивілізації. Конверсійна політика спрямовано конверсію галузей виробництва, потреба у продукції яких значно зменшується.

Фіскальна економічна політика. Державне управління фінансовими ресурсами держави (державною скарбницею) пов'язане з формуванням та реалізацією фіскальної політики. Фіскальна політика здійснюється за такою схемою: залучення необхідних державі коштів – розподіл цих коштів – забезпечення застосування коштів за призначенням. Цей вид економічної політики держави включає такі напрями, як бюджетна політика, податкова політика, політика доходів та видатків. Інструментами фіскальної політики є податки, державні витрати, трансферти, за допомогою яких держава регулює величину та вектор грошових потоків, впливає на сукупний попит та пропозицію, протидіє надмірним коливанням основних економічних параметрів. Вплив держави на обсяг і структуру сукупного попиту велике, оскільки держава є найбільшим покупцем над ринком, як зовнішньому, і внутрішньому (економічно розвинені країни витрачають закупівлі порядку 1/4- 1/2 ВВП). Непряме впливом геть попит із боку домашніх господарств, приватних підприємців держава надає у вигляді податків, трансфертних платежів (пенсії, пособия).

Характер фіскальної політики залежить від фази економічного циклу, де знаходиться національна економіка. В умовах швидкого економічного зростання ця політика стримує параметри зростання в допустимих межах (обмежена спрямованість фіскальної політики), в умовах кризи вона має розширювальний характер (спрямована на розширення виробництва). Щодо сталого стану економіки відповідає стабілізаційна фіскальна політика, коли держава в допустимих межах утримує інфляцію, забезпечує високий рівень зайнятості, прагнучи наблизити обсяг ВВП до можливого в умовах, що склалися. Залежно від того, який механізм покладено в основу стабілізації, розрізняють автоматичну та регульовану стабілізаційну фіскальну політику. У першому випадку діють автоматичні стабілізатори – це законодавчо закріплені норми, що дозволяють без втручання держави реагувати на відхилення від сталого стану економіки. Наприклад, виплата грошової допомоги за лікарняним листом, автоматичне зниження величини стягуваного податку при зменшенні доходів тощо. Якщо дія автоматичних стабілізаторів не забезпечує необхідного рівня стабілізації, тоді держава запроваджує нові правила (дискретні заходи) – стабілізація стає регульованою. Прикладами регульованих стабілізаторів є зміна податкових ставок, реалізація програм соціальної підтримки (державні житлові субсидії) тощо. буд. .

Фіскальна політика складається з наступних елементів: бюджетної політики (у свою чергу, представлена ​​політикою державних видатків та політикою державних доходів), податкової політики. У цілому нині, фіскальна політика є сукупність інструментів фінансування, бюджетування, оподаткування.

Монетарна економічна політика - це безпосереднє чи опосередковане регулювання з боку держави грошової маси та грошового обігу в країні. На відміну від фіскальної економічної політики цілі монетарної політики вужчі і пов'язані лише зі стабілізацією грошового обігу. Відповідно до мети як завдання монетарної політики виділяють: стабілізацію рівня цін, підтримання певного рівня інфляції, регулювання грошової маси, попиту та пропозиції грошей за допомогою банківської системи, підтримка курсу національної валюти. Інструментами в даному випадку є загальна маса та доступність грошей, кредиту, облікова ставка ЦБ РФ, ставка рефінансування та ін.

З способу на грошову масу, розрізняють жорсткий і м'який типи монетарної політики. Дії держави, створені задля скорочення грошової маси, обмеження емісії, підтримку високих відсоткові ставки отримання грошей кредит характеризують жорстку монетарну політику. Прямо протилежна ситуація, тобто надання дешевих кредитів, збільшення грошової маси, характерна для м'якої монетарної політики.

Елементами, що становлять монетарну політику, є:

1) політика рефінансування, чи облікова політика - вплив ЦБ РФ через відсоткову ставку обсяг кредитних ресурсів;

2) операції у ринку - продаж чи придбання ЦБ РФ державних цінних бумаг;

3) політика резервування - вплив ЦБ РФ на величину активної грошової маси ("примушуючи" комерційні банки утримувати частину їх активів у вигляді безвідсоткового резерву в ЦБ РФ);

4) політика забезпечення ліквідності, т. е. зміна маси грошей, наданих ЦБ РФ у розпорядження комерційних банків щодо ними операцій.

Державна соціальна політика. Російська Федерація відповідно до Конституції є соціальною державою, політика якої спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя та вільний розвиток людини. Критеріями з метою оцінки ступеня соціальності держави виступають: дотримання права на свободу людини; гарантії у проведенні державою послідовної соціальної політики, орієнтованої на реально можливі інвестиції "у людину"; забезпечення стандартів гідного життя більшості громадян; адресна підтримка найуразливіших груп населення; гарантія створення сприятливих умов для реальної участі громадян у виробленні та соціальній експертизі управлінських рішень на всіх рівнях влади; дотримання прав та гарантій, що визнають та реалізують систему соціального партнерства як основний механізм досягнення суспільної згоди; гарантії соціальної відповідальності; дотримання прав та гарантії, орієнтовані на зміцнення сім'ї, духовний, культурний, моральний розвиток громадян, на дбайливе ставлення до спадщини предків та наступність поколінь, збереження самобутності національних та історичних традицій.

Державна соціальна політика - цілеспрямована діяльність держави з управління суспільними процесами та відносинами у соціально-культурній сфері. Вона має бути співвіднесена з конкретно-історичними обставинами, підкріплена фінансовими ресурсами та розрахована на певні етапні соціальні результати. Принципами державної політики у соціальній сфері є: економічна свобода людини та визнання права підприємців, осіб найманої праці та їх профспілок на тарифну автономію на основі соціального партнерства; довіра до регулюючої ролі ринку; відповідальність держави "за гру" ринкових сил, вироблення законодавства, створення відповідних умов для впорядкування перебігу економічного та соціального життя; соціальна справедливість та соціальна солідарність суспільства; тендерна рівність; участь громадян у державному управлінні, громадському та державному житті. Соціальна політика реалізується державою в основних сферах соціальних відносин: оплата, охорона, ринок праці, зайнятість та безробіття; регулювання доходів населення; демографія, сім'я, материнство та дитинство, молодь; соціальний захист; пенсійне забезпечення; соціальне обслуговування; соціальне страхування; освіта, професійна перепідготовка; підвищення кваліфікації; наука; охорона здоров'я; забезпечення житлом, комунальними та побутовими послугами; культура; фізична культура, спорт, туризм; екологічна безпека; захист соціальних прав усіх категорій громадян. Відповідно до цих сфер виділяють напрями соціальної політики.

В основі типізації соціальної політики лежать типи станів суспільної системи, відповідно:

1) соціальну політику у соціально стійких суспільствах;

2) соціальну політику у суспільствах, що у системних кризах;

3) соціальну політику у суспільствах, що у стані деформації;

4) соціальну політику перехідного періоду. Світовий досвід державного управління фіксує дві моделі реалізації соціальної політики:

1) сакрально-патерналістська, характеризується повною відповідальністю держави за все, що пов'язане із соціальною сферою, абсолютне виключення форм участі громадян;

2) ліберальна, представлена ​​трьома варіантами - соціал-демократичним, корпоративним, власне ліберальним.

Соціальна політика характеризується множинністю цілей та функцій. Інструменти державної соціальної політики – соціальне законодавство; система державних соціальних стандартів (соціальні нормативи та норми). Методами розробки та реалізації соціальної політики є соціальне цілепокладання, соціальне прогнозування, соціальне програмування. Соціальне цілепокладання - розробка та закріплення в практиці державного управління цільових соціальних орієнтирів. По суті це формування показників наміченого розвитку соціальної сфери держави на певний період. Результат соціального цілепокладання на довгострокову перспективу – довгострокова стратегія соціального розвитку. У середньостроковій перспективі – це розробка цільових соціальних нормативів доходу та споживання (рівень оплати праці, розмір прожиткового мінімуму, забезпеченість громадян житлом тощо); у короткостроковій перспективі - це розробка економічно підкріпленого, гарантованого державою рівня соціального просування. Соціальне прогнозування – діяльність держави щодо розробки прогнозів соціально-економічного розвитку країни. Прогнозуються демографічна ситуація (рівень народжуваності, смертності, чисельність та статево-вікова структура населення тощо), стан міграційних процесів, рівень безробіття, середньодушового доходу та ін. Економічне та соціальне прогнозування тісно взаємопов'язані. Соціальне прогнозування може бути галузевим (охорона здоров'я, демографія, культура), територіальним (федеральний та регіональний рівень). Продуктом діяльності держави щодо соціального планування є мінімальні державні соціальні стандарти, планові показники галузевого розвитку (з обов'язковим економічним обґрунтуванням). Основа державного соціального планування - соціальне програмування - виявляється у розробці державних цільових програм, наприклад, "Культура Росії", "Старше покоління", "Подолання наслідків радіаційних аварій" і т.д.

Найважливішим механізмом реалізації державної соціальної політики є соціальний захист, що розуміється у російському правовому полі як сукупність гарантованих державою заходів, спрямованих на мінімізацію впливу факторів, що знижують якість життя громадян. Це захист і від можливих порушень прав, свобод особистості і від адміністративного свавілля, і від злочинних посягань на життя, здоров'я, власність, честь та гідність людини, інших шкідливих факторів. Відповідно до визначення Міжнародної організації праці соціальний захист як комплекс заходів включає:

1) стимулювання стабільної, оплачуваної трудової діяльності;

2) запобігання та компенсацію частини доходів у разі виникнення основних соціальних ризиків за допомогою соціального страхування;

3) надання соціальної допомоги вразливим групам населення, які не є учасниками системи соціального страхування;

4) доступ громадян до основних прав та послуг, таких як освіта, медична допомога. Світовий досвід свідчить, що найбільш ефективні та комплексні системи соціального захисту включають: обов'язкове соціальне страхування, соціальну допомогу, пенсійне забезпечення, систему державної допомоги. Основним джерелом фінансування та загальним регулятором системи соціального захисту виступає держава.

Державна регіональна політика є методологічно найменш розробленим напрямом державної політики Росії. Принцип розміщення продуктивних сил, виходячи з політичних та економічних інтересів держави, як основа регіональної політики СРСР був забутий за зміни парадигми розвитку Росії. У разі економічної кризи 1990-х гг. держава мало приділяла уваги розвитку соціально-економічних відносин між регіонами. Державна політика в цій сфері будується відповідно до "Основних положень регіональної політики в Російській Федерації", затверджених Указом Президента РФ 3 червня 1996 р. № 803. Під регіональною політикою розуміється система цілей, завдань органів державної влади з управління політичним, економічним та соціальним розвитком регіонів країни та механізм їх реалізації. У практиці управління Росії поняття " регіон " і " суб'єкт РФ " тотожні. Документ фіксує основні цілі, завдання регіональної політики на довгострокову перспективу, методи та форми реалізації регіональної економічної політики, основні положення регіональної політики у соціальній та екологічній сферах, у галузі міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ, розглядає регіональні аспекти національно-етнічних відносин. У розвиток "Основних положень регіональної політики у Російській Федерації" було прийнято Федеральний закон від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ "Про принципи та порядок розмежування предметів ведення та повноважень між органами державної влади Російської Федерації та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації"; Указ Президента РФ від 13 травня 2000 р. № 849 "Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі". У системі правового та інституційного забезпечення державної регіональної політики є багато прогалин і протиріч, політика бюджетного вирівнювання, що більше 10 років є генеральним напрямом регіональної політики, посилила соціально-економічну диференціацію регіонів. Значимість та актуальність розробки інноваційних заходів реалізації державної регіональної політики нині визнано і на державному, і на регіональному рівні.

Альтернатива політиці бюджетного вирівнювання, що сьогодні активно обговорюється, - політика поляризованого розвитку, що стала основою розробленої Мінрегіоном Росії "Концепції стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації". Суть моделі "поляризованого розвитку" зводиться до концентрації (мобілізації) ресурсів держави та регіону у тих точках, де, як очікується, вони принесуть найбільшу віддачу. На території Росії передбачається виділити кілька опорних регіонів ("полюси зростання", "локомотиви зростання"), виходячи з наступних критеріїв:

1) у регіоні спостерігається стійка тенденція до зростання пасажиро- та вантажопотоку;

2) наявність у регіоні науково-освітнього центру світового чи федерального значення;

3) у цьому регіоні (міської агломерації) сформована стратегічна ініціатива, що має значення для всієї країни;

4) цей регіон повинен мати високий науково-технічний, інтелектуальний, кадровий та соціально-економічний потенціал;

5) регіон вже здійснює вагомий внесок у приріст ВВП країни;

6) у цьому регіоні існує або може скластися стратегічне партнерство влади, громадянського суспільства та бізнесу;

7) у перспективі 10-12 років цей регіон може стати "девелопером" для сусідніх територій.

Іншими засадами нової стратегії державної регіональної політики, на думку Уряду РФ, мають стати: "преференції за реформи", тобто забезпечення рівного доступу населення всіх регіонів до бюджетних послуг, що гарантують реалізацію конституційних прав громадян; синхронізація дій, тобто узгодженість основних реформ, що проводяться в країні та впливають на соціально-економічний розвиток регіонів, а також напрямів державної підтримки регіонів та муніципальних утворень; диференційованість державної політики регіонального розвитку, тобто визначення різних цілей розвитку для різних регіонів; субсидіарність, тобто децентралізація владних повноважень. Стратегічними цілями регіональної політики цьому етапі розвитку Росії є: забезпечення глобальної конкурентоспроможності держави й регіонів; стимулювання процесу нової "регіоналізації" - консолідація ресурсів російських регіонів для прискореного економічного зростання та зміна структури економіки; розвиток людського капіталу, підвищення просторової та кваліфікаційної мобільності населення; покращення екологічної ситуації у регіонах для збалансованості економічного розвитку; підвищення якості управління та використання громадських фінансів на субфедеральному рівні.

Пріоритетами регіонального розвитку Росії, розробленими у межах названої Концепції, виступають: формування мережі "опорних" регіонів; формування регіональних модулів Національної інноваційної системи Росії; створення умов для модернізації промисловості, підтримка та розвиток конкурентоспроможних економічних (територіальних виробничих) кластерів; створення системи управління людськими ресурсами; розвиток регіональної зайнятості населення; покращення якості державного та муніципального управління в регіонах. Механізми соціально-економічного розвитку регіонів:

1) генеральна схема просторового розвитку, т. е. функціональне зонування території;

2) правова підтримка розвитку регіонів (ставиться необхідність прийняття федеральних законів "Про просторовий розвиток РФ" та "Про основи державного регулювання регіонального розвитку РФ"); інформаційні (система федерального моніторингу регіональних соціально-економічних показників); організаційно-фінансові (Міжвідомча Комісія при Мінрегіоні Росії, федеральні цільові програми).

Прийняття та реалізація розглянутої стратегії розвитку регіонів у короткостроковій перспективі дозволить досягти таких результатів: збільшення швидкості проходження управлінських рішень федерального рівня рівень регіонів і підвищення їх результативності; підвищення рівня кооперації між регіонами та зменшення бар'єрів на шляху вільного переміщення між ними ключових ресурсів розвитку (людських, фінансових, управлінських, інтелектуальних та ін.); підвищення ефективності використання федеральних фінансів; закріплення регіональної політики у відповідних інститутах (закони, норми та правила) та організаційних структурах; поява ринку доступного житла та модернізація системи ЖКГ. Середньострокові результати: підвищення мобільності населення; формування структури із шести - дев'яти опорних регіонів, що є лідерами розвитку країни та конкурентоспроможних на світовому рівні; підвищення кількості видаваних іпотечних кредитів; інтеграція до економічного простору країни прикордонних територій сусідніх держав. У довгостроковій перспективі це наступні результати: збереження територіальної цілісності країни; скорочення площ офіційно виділених кризових територій; Росія оформить свій глобальний регіон, який можна порівняти зі світовими глобальними регіонами.

4.4. Реалізація державної політики у сучасній Росії

Пріоритетні напрями державної політики сучасної Росії – сфери освіти, охорони здоров'я, розвиток житлової сфери та сільське господарство. Основним механізмом реалізації політики є програмний підхід. Похідною програмного підходу можна вважати практику розробки та реалізації національних проектів, за допомогою яких пропонується вирішити проблеми у зазначених сферах. Ідея національних проектів - президентська ініціатива, озвучена на початку вересня 2005 р. Основна робота щодо їх реалізації покладено на Уряд РФ, контроль за діяльністю якого вестиме Рада при Президентові РФ з реалізації пріоритетних національних проектів, створений Указом Президента РФ від 21 жовтня 2005 р. № 1226. Голова Ради – Президент РФ. Реалізація національних проектів, що почалася 1 січня 2006 р., фінансується з федерального бюджету, в 2006 р. - це 134,5 млрд. руб., У тому числі: охорона здоров'я - 62,6 млрд., освіта - 30,8 млрд., програма "Доступне житло" - 21,9 млрд., розвиток сільськогосподарського комплексу - понад 19 млрд. руб., Їх зміст полягає в наступному.

1. Охорона здоров'я. Напрями – підвищення ефективності первинної медичної допомоги; профілактика захворювань; освоєння нових технологій у медицині. Результати: підвищення заробітної плати деяким категоріям медперсоналу на 5 та 10 тис. руб.; заміна близько 25 тис. машин-"відкладень"; фінансування закупівель медикаментів, машин "швидкої допомоги" у сумі 3,5 млрд. крб. У регіонах протягом 2006-2007 років. планується збудувати 15 високотехнологічних медичних центрів. Комплекти сучасного діагностичного обладнання отримають понад 10 тисяч поліклінік.

2. Освіта. Напрями – формування мережі національних університетів; інформатизація галузі; підтримка талановитої молоді; розвиток професійної системи підготовки у армії. За результатами конкурсу інноваційних освітніх програм 30 вишів країни та шість тисяч шкіл щороку отримуватимуть грошові гранти. Створення двох бізнес-шкіл світового рівня планується у Москві та Санкт-Петербурзі, двох національних університетів – у Південному та Сибірському федеральних округах. Додаткові виплати отримають вчителі за класне керівництво, щорічно 10 тисяч вчителів країни виплатять премії по 100 тисяч руб. Планується підвищення оплати праці вчителів, науковців, збільшаться надбавки за вчені ступені.

3. Доступне житло. Основна увага зосереджена на збільшенні обсягів іпотечного кредитування та житлового будівництва. За допомогою зниження ставки рублевих кредитів з 14% до 8% і підвищення термінів їх виплат планується збільшення кількості іпотечних кредитів, що щорічно видаються, через чотири-п'ять років до 1 млн., а обсягів кредитування населення - до 415 млн. руб./рік. Зниження ставок відбуватиметься поступово: до 2007 року до 11%, до 2010 року до 8%. Програму із забезпечення громадян доступним житлом буде реалізовано у три етапи, до 2010 р. планується введення в дію близько 80 млн. кв. м нового житла, частка скористаних іпотекою сімей має збільшитися з 8% до 30%.

4. Сільське господарство. Напрямки – розвиток тваринництва, підтримка малих та середніх господарств. Модернізація тваринницьких комплексів до 2008 р. має становити 12%, очікується збільшення виробництва м'яса майже на чверть від сьогоднішніх обсягів. Россельхозбанк сформулював умови надання кредитів суб'єктам малого агробізнесу, видача яких розпочалася із січня 2006 р. На субсидування відсоткові ставки за цими кредитами з федерального бюджету виділено понад 6 млн. крб.

Державна політика Росії не обмежена реалізацією національних проектів. Основні напрями діяльності Уряду РФ та пріоритетні цілі розвитку всіх сфер народного господарства визначені у Програмі соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньострокову перспективу (2006-2008 роки). Стратегічні цілі розвитку країни на середньострокову перспективу: підвищення добробуту населення та зменшення бідності на основі динамічного та сталого економічного зростання. Їх досягнення можливе при забезпеченні неухильного зростання конкурентоспроможності Росії. Головний індикатор успішності політики, що проводиться державою, - подвоєння ВВП за 10 років. Для цього потрібно створити гнучку, еластичну економічну систему, що швидко реагує на зміни зовнішніх умов. Забезпечення рівних умов конкуренції для організацій всіх форм власності за ясних і прозорих правил гри - головне завдання Уряду РФ у сфері економіки.

Програма на 2006-2008 роки. розроблена як продовження попередніх векторів державної політики, відображає заходи щодо підвищення ефективності державного управління, зростання якості та умов надання державних послуг, створення умов та стимулів для розвитку людського капіталу, вдосконалення інститутів та інфраструктури, що забезпечують конкурентоспроможність економічних агентів усередині та поза країною. Розробка інструментів економічного зростання ґрунтується на наступних умовах: подвоєння ВВП за 10 років; прогресивні структурні зрушення економіки; зближення за рівнем економічного розвитку з найрозвиненішими країнами. Уряд РФ з метою формування сприятливого інвестиційного клімату має намір: забезпечити макроекономічну стабільність, грошову та фінансову стабілізацію; вести збалансовану бюджетну політику, зберігати режим плаваючого валютного курсу, значні золотовалютні резерви, послідовно знижувати інфляцію; забезпечувати формування Стабілізаційного фонду РФ. Буде продовжено вдосконалення інституційної системи (для підвищення рівня довіри всіх суб'єктів економічної та політичної діяльності), судової та правоохоронної системи; активізація митної та податкової політики з метою більшого використання їхньої регулюючої, а не фіскальної функції.

Крім забезпечення реалізації національних проектів Уряд РФ здійснюватиме заходи: щодо підвищення ефективності програм у галузі соціальної політики, удосконалення існуючих механізмів надання соціальної допомоги; щодо створення умов для залучення бідних працездатних громадян до економічної діяльності; щодо забезпечення координації діяльності всіх органів, які здійснюють надання житлових субсидій та інших форм соціальної допомоги під час реалізації програм допомоги бідним; щодо сприяння підвищення регіональної та міжрегіональної трудової мобільності. Буде продовжено реалізацію адміністративної реформи, реформи державної служби, спрямованих на забезпечення публічності та регламентації діяльності державних органів влади. Заплановано заходи щодо підвищення ролі наукових досліджень та розробок як фактора забезпечення інноваційної спрямованості економічного зростання. З метою розвитку російських регіонів планується перехід від малоефективного вирівнювання економічного розвитку регіонів до створення умов, що стимулюють і регіони, та муніципальні освіти до мобілізації доступних їм ресурсів економічного зростання. Розвиток конкуренції та скорочення неринкового сектора буде забезпечено шляхом створення та вдосконалення ринкових інститутів, розвитку малого підприємництва, забезпечення рівної та сумлінної конкуренції. За загального покращення підприємницького клімату та створення економічних стимулів для міжгалузевого перетікання капіталу будуть створені умови для підвищення привабливості переробних секторів та сфери послуг

Реалізація Програми спрямована на мінімізацію дії факторів, що перешкоджають стабільному та довгостроковому економічному зростанню Росії, це:

1) низька ефективність державного управління;

2) відсутність умов та стимулів для розвитку людського капіталу;

3) низький рівень конкуренції та висока частка неринкового сектора;

4) нерівномірне здійснення реформ на субфедеральному рівні;

5) низький рівень інтеграції російської економіки до міжнародних економічних відносин;

6) слабка диверсифікація, що створює високу залежність від світової кон'юнктури ціни основні експортні товари;

7) інфраструктурні обмеження зростання.

Тема 5. Адміністративна реформа у Російській Федерації

5.1. Сутність та основні складові адміністративної реформи

Зміна державного ладу, що відбулося наприкінці минулого століття в Росії, мало обов'язково спричинити значні зміни структури державного управління.

Держава, що існувала в радянську епоху, що будує свою діяльність на плановому господарстві, мала стати державою, яка регулює ринкову економіку і функціонує згідно з принципами демократії в рамках Конституції. Завдання, що стоять перед державою, пов'язані насамперед із вирішенням проблеми дотримання балансу інтересів особистості, суспільства та держави. Насамперед необхідно створити умови для розвитку економічних свобод, надати населенню якісні державні послуги, ефективно керувати власністю, надійно забезпечувати безпеку громадян.

Зміни, що відбулися, зробили необхідним перегляд змісту в трьох сферах: виконувані державою функції; діяльність органів, куди покладено виконання цих функций; і навіть принципи функціонування органів структурі державної влади.

Ці три області торкнулися проведеної адміністративної реформою.

Словники трактують слово " реформа " як перетворення, перебудову у способі функціонування тих чи інших соціальних інститутів, які у рамках цього суспільства. Як видається, це визначення мало повно, оскільки згадує основну сутнісну рису реформи - досягнення нової якості. Неодмінними атрибутами реформ є ініціатива "згори" (у чому видно відмінність реформи від революції), законодавчий механізм здійснення та спрямованість перетворень шляхом прогресу.

Є ще одна істотна якість, що робить те чи інше перетворення саме реформою: модернізаційне цілепокладання, інакше кажучи – приведення даного соціального інституту до стану, найбільш адекватного функціонування та прогресивного розвитку світової спільноти.

Адміністративна реформа – не одномоментна подія, а поступальний процес. Наступна звідси вимога - необхідно уникати загальних абстрактних програм і ставити чіткі завдання, що вимірюються.

Модернізувати державне управління - отже, зробити його простіше, ясніше, ефективніше, постаратися домогтися гласності в галузі державних витрат та чітко визначити відповідальність кожного з численних операторів державного управління.

Указом Президента РФ від 23 липня 2003 р. № 824 "Про заходи щодо проведення адміністративної реформи в 2003-2004 роках" було визначено пріоритетні напрямки адміністративної реформи:

▪ обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, у тому числі припинення надлишкового державного регулювання;

▪ виключення дублювання функцій та повноважень федеральних органів виконавчої влади;

▪ розвиток системи саморегулівних організацій у галузі економіки;

▪ організаційний поділ функцій регулювання економічної діяльності, нагляду та контролю, управління державним майном та надання державними організаціями послуг громадянам та юридичним особам;

▪ завершення процесу розмежування повноважень між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ, оптимізація діяльності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади.

Рішення зазначених завдань було покладено на Урядову комісію з проведення адміністративної реформи, утворену постановою Уряду РФ від 31 липня 2003 №451.

В результаті реалізації початкового етапу адміністративної реформи було створено необхідні передумови для подальшої комплексної модернізації державного управління.

Під адміністративною реформою розуміються, здавалося б, подібні і взаємозалежні, проте різні перетворення у окремих сферах управління.

Можна виділити щонайменше кілька типових уявлень про зміст адміністративної реформи:

1) модернізація державної влади, що включає реформу законодавчої, виконавчої та судової влади;

2) реформа адміністративно-територіального устрою держави;

3) розмежування повноважень та предметів ведення між федеральною, регіональною та муніципальною владою;

4) реформа державної служби;

5) реформа функцій та структури виконавчої влади.

Перші два напрями не входять до змісту адміністративної реформи. Вони не націлені на радикальний перегляд функцій виконавчої, законодавчої та судової влади та стосуються, зокрема, удосконалення процедур реалізації наявних функцій судової влади, приведення у відповідність до них судової системи, а для законодавчої влади більшою мірою пов'язані зі зміною порядку формування представницьких органів влади - Обрання членів Ради Федерації або формування Державної Думи та регіональних представницьких органів влади за змішаним (пропорційним і мажоритарним) принципом.

Зміна адміністративно-територіального устрою, що у цій стадії переважно пов'язані з об'єднанням суб'єктів РФ, не зачіпає повноважень органів структурі державної влади суб'єктів РФ як, а лише призводить до закріплення функцій, здійснюваних виконавчою владою двох регіонів, за органами виконавчої об'єднаного суб'єкта РФ.

Три напрями, що залишилися, і становлять адміністративну реформу в широкому сенсі.

Основним змістом розмежування повноважень та предметів ведення між федеральною, регіональною та муніципальною владою є закріплення за кожним рівнем влади чітких функцій, забезпечених фінансовими ресурсами, виходячи з принципу субсидіарності, тобто закріплення функції за мінімально необхідним рівнем влади. Одна з головних проблем цієї частини реформи, що має значення для успіху адміністративної реформи в цілому, полягає в тому, що вона є похідною від визначення функцій, що залишаються за державою і за виконавчою владою на всіх рівнях. Тому зроблене законом розмежування повноважень між федеральною, регіональною та муніципальною владою не можна розглядати як остаточне, і воно буде переглянуто після визначення необхідних функцій держави.

Реформа державної служби полягає у перегляді статусу державних службовців та порядку проходження ними державної служби з метою зробити державу конкурентоспроможною роботодавцем, а державних службовців – ефективними виконавцями функцій держави – у цьому її основне значення для адміністративної реформи.

Реформа функцій і структури виконавчої є адміністративну реформу у сенсі слова. Вона складається з двох частин: оперативної та інституційної.

Оперативна складова полягає у відмові від надлишкових функцій, удосконаленні порядку реалізації необхідних державних функцій, побудові системи та структури виконавчої влади, що відповідає новим функціям, що виключають між ними конфлікт інтересів.

Інституційна частина реформи полягає у створенні механізмів запобігання появі нових надлишкових функцій, закріпленні процедур виконання необхідних функцій, забезпеченні інформаційної відкритості влади, закріпленні стандартів якості надання державних послуг.

Таким чином, адміністративна реформа у вузькому сенсі може бути визначена як процес перегляду функцій виконавчої влади, закріплення необхідних та скасування надлишкових функцій, створення адекватної функцій структури та системи виконавчої влади, а також інституційних змін у системі державного управління. Метою є створення системи ефективного виконання державних функцій, що забезпечує високі темпи економічного зростання та суспільного розвитку.

Розглянемо докладніше основні складові реформи.

Реформа функцій та структури виконавчої влади

Один із перших кроків щодо реформування виконавчої влади був пов'язаний з аудитом державних функцій, яким у 2003 р. займалася Комісія з адміністративної реформи при Уряді РФ. Вперше в російській історії було проаналізовано встановлені в нормативних правових актах функції держави та підготовлено рекомендації щодо скорочення "надлишкових і дублюючих" функцій. Однак на практиці значного скорочення державних функцій не відбулося, хоча надлишкових та дублюючих налічувалося близько 30% від загальної кількості.

Зменшення надлишкових функцій та повноважень державних органів є відомою, аксіоматичною умовою підвищення ефективності держави. Ця робота не повинна стати одноразовою кампанією, оскільки в цьому випадку не буде створено гарантій оптимізації бюрократії в майбутньому. Необхідний постійно діючий механізм, що дозволяє підтримувати оптимальний склад повноважень органів виконавчої влади та перешкоджає неефективному державному втручанню в економіку та інші сфери життя суспільства.

Виявлення та скасування надлишкових державних функцій

Ключове значення в адміністративній реформі належить ідентифікації та скасування надлишкових функцій.

Щоб ідентифікувати надлишкові, кожна функція має бути перевірена: на відповідність цілям та завданням державної політики у певній сфері суспільних відносин; на адекватність форми та методів реалізації функції цілям та завданням державної політики у певній сфері суспільних відносин; на відповідність мінімально необхідному рівню влади.

Для визначення надмірності функції необхідно зіставити цілі та завдання зазначеної функції з цілями та завданнями, передбаченими нормативними правовими актами та політичними документами. До таких нормативних правових актів слід віднести Конституцію (особливо главу першу, в якій сформульовані цілі держави), програми соціально-економічного розвитку Російської Федерації, плани дій Уряду РФ, програми та концепції розвитку певної галузі (сфери суспільних відносин), затверджені Президентом РФ та Урядом РФ, і навіть основні міжнародні конвенції та договори. До політичних документів відносяться послання Президента РФ до Федеральних Зборів РФ на поточний рік і бюджетне послання Президента РФ до Федеральних Зборів РФ на поточний рік.

Аналіз на адекватність форм і методів реалізації функції цілям та завданням державної політики виявляє, наскільки способи реалізації функції дозволяють досягти заявленої мети та вирішити поставлені завдання державного регулювання. Значення легітимності функції полягає в тому, що на основі даного критерію функція може бути визнана надмірною безвідносно до двох вищевказаних критеріїв, оскільки відсутність належної правової форми робить її виконання позбавленим правових підстав.

Функція може бути визнана надлишкової для даного рівня влади: федеральної чи регіональної, якщо її виконання найбільш ефективно може здійснюватися на рівні влади нижче відповідно до принципу субсидіарності.

Скасування надлишкових функцій

Ідентифікація надлишкових функцій завершується їх скасуванням. Можна виділити основні варіанти скасування функції:

1) ліквідація функції;

2) скорочення масштабу виконання функції;

3) передача функції учасникам ринку;

4) передача функції саморегулівним організаціям професійних учасників ринку;

5) передача функції на мінімально необхідний рівень влади;

6) передача функції аутсорсинг;

7) надання функції процесуального характеру.

Ліквідація функції означає або виключення зазначеної функції з нормативного правового акта без заміни іншими державними функціями або передачі її іншим суб'єктам правовідносин з припинення її виконання, або припинення виконання функції, не закріпленої нормативними правовими актами.

Ліквідація функції відбувається у чотирьох типових випадках:

1) функцію формально закріплено нормативним правовим актом, але реально не виконується протягом тривалого часу без шкоди для регулювання у певній сфері суспільних відносин;

2) функцію не закріплено нормативним правовим актом;

3) функція закріплена нормативним правовим актом, що суперечить акту більшої юридичної сили;

4) функцію закріплено актом недостатньої юридичної сили.

Захист від появи нових надлишкових функцій

Створення механізмів запобігання появі нових надлишкових функцій включає законодавчі та адміністративні заходи.

Порядок прийняття рішень про запровадження нових функцій державного регулювання, що діє зараз, є внутрішньою справою відомства та Уряду РФ. Учасники ринку, громадяни не мають можливості оперативно, до введення нової функції впливати на ухвалення рішення щодо доцільності її здійснення, висловлювати експертну думку як рівноправні учасники процесу. Це призводить до того, що нові функції вводяться без проведення всебічної незалежної оцінки щодо їх доцільності та ефективності, що сприяє появі надлишкових неефективних функцій, а також встановленню невиправданих адміністративних бар'єрів. Важливою законодавчою мірою, що дозволяє не допускати появи недоцільних і неефективних функцій органів влади, є закріплення федеральним законом багатоступінчастої процедури доказу відомством доцільності та ефективності функцій і оцінка таких доказів незалежними експертами за критеріями допустимості державного регулювання, включених до закону. Цим законом запроваджується презумпція недоцільності державного регулювання у соціально-економічній сфері, якщо відповідно до процедури відомством не доведено інше. Аналогічні закони показали свою ефективність в Австралії, Мексиці та США.

Структура та система органів виконавчої влади

Зміни організації виконавчої було присвячено перший етап адміністративної реформи, пов'язаний з розмежуванням повноважень міністерств, служб та агентств.

Структура та система виконавчої влади повинна забезпечувати:

1) спеціалізацію органів виконавчої;

2) організаційне відокремлення функцій, виконання яких створює конфлікт інтересів;

3) внутрішню керованість виконавчої;

4) оперативну розробку та узгодження політики між органами виконавчої влади.

Цим вимогам відповідає трирівнева система виконавчої. Трирівневу систему органів виконавчої було закріплено Указом Президента РФ від 9 березня 2004 р.

№ 314 "Про систему та структуру федеральних органів виконавчої влади".

Вона складається з органів виконавчої різної спеціалізації з організаційним відокремленням правовстановлюючих, правозастосовних (контрольно-наглядових) функцій, надання державних послуг та управління державним майном: федеральних міністерств, федеральних служб та федеральних агентств.

Федеральні міністерства розробляють політику у певній сфері державного регулювання (концепції, програми, федеральні цільові програми, бюджет), розробляють та приймають нормативні правові акти, а також здійснюють міжнародне співробітництво (переговори, міжнародні договори та угоди). Вони не повинні володіти контрольно-наглядовими повноваженнями (проведення перевірок, накладення стягнень, видача ліцензій, дозволів, квотування тощо) щодо громадян та організацій, а також виконувати функції надання державних послуг та управління майном (управління підвідомчими організаціями, подання інтересів держави в акціонерних товариствах за участю держави та ін.). Таким чином, процес вироблення політики відокремлюється від процесу виконання політики.

Федеральні служби здійснюють контрольно-наглядові або правоохоронні функції і не повинні мати повноваження щодо підготовки та прийняття нормативних правових актів, управління державним майном. Їх призначення - реалізація політики, розробленої федеральними міністерствами та схваленої Урядом РФ, припинення порушення законодавства, забезпечення безпеки у сфері громадських відносин.

Федеральні агентства спеціалізовані на виконанні функцій управління державним майном, реалізації державних програм та наданні державних послуг. Вони не можуть володіти контрольно-наглядовими повноваженнями та правом розробки та прийняття нормативних правових актів.

Така функціональна спеціалізація виключає конфлікт інтересів між функціями вироблення політики, виконанням політики та контролем за виконанням політики.

За такої моделі організації виконавчої кількість міністерств значно скорочується, федеральні служби укрупнюються (пов'язуються з об'єктом і предметом контролю), кількість агентств, навпаки, зростає.

Керованість функціонально спеціалізованої системи виконавчої досягається, з одного боку, чітким розмежуванням компетенції органів виконавчої, відносної їх автономністю, з іншого - підпорядкуванням між органами виконавчої. Федеральні служби, крім підвідомчих Президенту РФ, і федеральні агентства з низки питань підпорядковані федеральним міністерствам.

Зміни системи та структури виконавчих органів влади сконцентровані переважно на розподілі повноважень по горизонталі між новими типами органів. Більшість федеральних агентств і служб було передано у відання відповідних міністерств, але були чітко визначені відносини з-поміж них, що призвело до поширення неформальних адміністративних взаємодій - усних розпоряджень, особистих домовленостей. Відповідно, і в даний час, після затвердження нової структури відомств на федеральному рівні виконавчої влади Росії продовжуються процеси формування характеру та змісту адміністративних міжвідомчих відносин.

Забезпечення інформаційної відкритості влади

Забезпечення інформаційної відкритості влади – самостійне завдання у рамках адміністративної реформи. Її рішення не лише дозволить досягти своєчасного інформування громадян та організацій про діяльність державних органів, а й забезпечить постійний контроль за діяльністю влади. Для цього необхідно: прийняти чимало нормативних правових актів, основу яких складуть федеральні закони "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування" та "Про службову таємницю"; створити відкриті та доступні інформаційні ресурси державних органів виконавчої влади та забезпечити їх постійний моніторинг щодо повноти та транспарентності.

Закріплення стандартів якості надання державних послуг

Закріплення стандартів якості надання державних послуг є метою гарантування отримання громадянином послуг заданої якості в мінімально необхідний для цього термін, в умовах комфортності та доступності. Загальні вимоги до державних послуг, види державних послуг, зміст стандартів якості, порядок компенсації громадянам та організаціям у разі надання послуг неналежної якості, порядок розроблення та прийняття стандартів якості державних послуг, принципи їх фінансування мають бути закріплені у федеральному законі "Про стандарти якості державних послуг" ", А стандарти якості конкретних державних послуг - затверджено актами Уряду РФ.

5.2. Взаємозв'язок реформ державного управління

Реформа державної служби

Реформа державної служби розпочалася у 2003 р., раніше за інші реформи у сфері державного управління. Реформування державної служби, поряд з адміністративною, судово-правовою, правоохоронною, військовою, освітньою реформами, що проводяться в країні, розглядається як пріоритетний напрямок в галузі сучасного державного будівництва.

З початку нинішнього століття Російської Федерації почалася масштабна робота з реформування сформованого з середини 1990-х гг. інституту державної служби

Реформування державної служби Російської Федерації здійснюється підвищення ефективності державного управління, формування та розвитку системи державної служби, її окремих видів, якісної підготовки та раціонального використання кадрового складу державних органів Російської Федерації.

Державна служба Російської Федерації - найважливіший інструмент які у суспільстві та державі перетворень, що з розвитком економіки, соціальної сфери, зміцненням виконавчої вертикалі, національної безпеки, формуванням інститутів громадянського нашого суспільства та правової культури російських громадян.

Слід зазначити, що Концепцією реформування системи державної служби Російської Федерації було вперше констатовано відсутність у Російській Федерації цілісної та комплексної системи правового забезпечення державної служби на федеральному рівні та на рівні суб'єктів РФ, що обумовлено такими основними обставинами:

1) чинне законодавство РФ про державну службу внутрішньо суперечливо, оскільки правові основи видів федеральної державної служби врегульовані різними законодавчими актами РФ, які не відповідають один одному;

2) у суб'єктах РФ з питань державної служби прийнято різні законодавчі акти, які у ряді випадків суперечать законодавству РФ;

3) загалом, законодавство РФ про державну службу характеризується неповним законодавчим регулюванням державно-службових відносин.

Такі вельми критичні висновки, що мають проте об'єктивний характер, зажадали вжиття заходів комплексного характеру щодо зміни ситуації, що знайшло дуже оперативне вираження в законодавстві РФ.

Для вирішення завдання реформування державної служби Указом Президента РФ від 19 листопада 2002 р. № 1336 було затверджено федеральну програму "Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005 роки)". Метою Програми є підвищення ефективності державної служби загалом, її видів та рівнів, оптимізація витрат на державних службовців та розвиток ресурсного забезпечення державної служби. Безумовно, що для досягнення цієї мети необхідно передусім вирішити завдання оптимального організаційно-правового забезпечення державної служби. У зв'язку з цим названим Указом Президента РФ встановлено, що одним із головних напрямів реформування державної служби Російської Федерації є створення комплексної нормативно-правової основи регулювання державної служби Російської Федерації, яка повною мірою забезпечувала б виконання покладених на державну службу завдань та функцій відповідно до Конституції. та загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права.

Федеральною програмою констатовано необхідність розробки та прийняття низки пріоритетних федеральних законів та інших нормативних правових актів (про систему державної служби Російської Федерації, про види державної служби, про муніципальну службу та ін). Як передбачається, ці законодавчі та нормативні правові акти у комплексній дії повинні забезпечити єдиний підхід до правового регулювання та організації державної та муніципальної служби, удосконалення системи оплати праці державних та муніципальних службовців, відкритості державної служби на користь розвитку громадянського суспільства та зміцнення держави, впровадження сучасних методів прогнозування, фінансування, оцінки, стимулювання, матеріально-технічного забезпечення державної служби, управління державною службою.

На етапі формування системи управління державної службою Російської Федерації необхідно запропонувати і реалізувати оптимальну модель управління. Повинні бути сформульовані альтернативні моделі, показані їхні переваги та недоліки, можливості реалізації у російських умовах. З альтернативних моделей слід вибрати найбільш оптимальну. Оптимальна модель, по-перше, має ґрунтуватися на положеннях нового законодавства про державну службу Російської Федерації. По-друге, дана модель повинна узгоджуватися з іншими напрямами адміністративної реформи та новою системою та структурою федеральних органів виконавчої влади, прийнятої відповідно до Указу Президента РФ від 9 березня 2004 р. № 314 "Про систему та структуру федеральних органів виконавчої влади". Серйозною перешкодою для впровадження нових механізмів державної служби стали обмеження, пов'язані з нерозвиненістю інших елементів результативного державного управління (бюджетного планування, технологій ефективного виконання функцій, порядком планування та оцінки діяльності органів виконавчої влади та їх підрозділів).

Службові контракти, встановлені у межах реформи державної служби, наприклад, потребують чітких показників результативності роботи державних службовців. Ці показники, своєю чергою, можна отримати лише з урахуванням цілей, завдань, індикаторів діяльності державного органу загалом, його підрозділів. Якщо таких індикаторів немає, то індивідуальні показники результативності будуть суб'єктивними, їх не вдасться збалансувати ні з фондом оплати праці, ні з показниками діяльності суміжних підрозділів, органу загалом.

Адміністративні регламенти та стандарти

Як інструменти підвищення результативності державного управління передбачається використовувати адміністративні регламенти та стандарти. Адміністративні регламенти виконання державних функцій та надання державних послуг містять докладні описи послідовності дій та терміни їх здійснення, необхідні для досягнення встановлених результатів. Адміністративні регламенти затверджуються органами виконавчої разом із посадовими регламентами.

З адміністративними регламентами нерозривно пов'язані стандарти державних функцій та послуг. Стандарти задають кінцеві якісні та кількісні характеристики адміністративно-управлінських процесів, встановлюють вимоги до рівня доступності та якості взаємодії виконавчих органів державної влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб із громадянами та організаціями. Нині відсутність стандартів не дозволяє конкретизувати зобов'язання органів влади перед суспільством, запровадити об'єктивні процедури контролю та оцінки їхньої діяльності.

Стандарт державної послуги являє собою систематизований набір вимог до якості надання послуг органом влади або уповноваженою організацією, визначений виходячи, з одного боку, з потреб та побажань клієнтів, з іншого - враховує технологічні, матеріально-технічні, фінансові та інші ресурсні обмеження державного органу. Державна послуга - нормативно встановлений спосіб забезпечення права і свободи, а також законних інтересів громадян та організацій державними органами влади, що здійснюється у взаємодії фізичної чи юридичної особи (користувача, клієнта) з органом виконавчої влади або державним службовцем.

Поряд із стандартами послуг передбачається впроваджувати стандарти обслуговування органів державної влади, які містять вимоги до загальної процедури взаємодії державної влади з громадянами та організаціями, які є інваріантними до конкретних типів послуг. Стандарт обслуговування включає такі вимоги, як: своєчасність та повнота відповіді на дзвінки, листи; періодичність поновлення сайтів; форми відповіді письмові запити, скарги; порядок надання інформації громадянам (режим платності, форми та строки надання); список контактних осіб, з якими можна зв'язатися з приводу неналежної роботи.

Основна мета стандартизації полягає у мінімізації витрат взаємодії між громадянами (юридичними особами) та органами влади у процесі надання державних послуг. Стандартизації підлягає взаємодія, а не змістовне наповнення послуги (розмір допомоги, якість питної води, кількість навчальних годин за певною дисципліною). Впровадження стандартів та регламентів дозволить орієнтувати діяльність органів виконавчої влади на інтереси користувачів.

В даний час підготовлені проекти федеральних законів "Про адміністративні регламенти" і "Про стандарти державних послуг", розроблені пілотні стандарти та регламенти низки адміністративно-управлінських процесів у Міністерстві інформаційних технологій та зв'язку РФ, у Федеральному агентстві з управління федеральним майном.

Бюджетна реформа

Одним із основних завдань адміністративної реформи є запровадження принципів управління за результатами. Ключовий аспект тут – реформа бюджетного процесу. Мінекономрозвитку Росії спільно з Мінфіном Росії розробив Концепцію реформування бюджетного процесу в Російській Федерації у 2004-2006 рр., яка була схвалена постановою Уряду РФ від 22 травня 2004 р. № 249. Концепція передбачає кілька важливих напрямів реформування бюджетного процесу:

1) перехід на середньострокову перспективу бюджетного планування – з річного плану на трирічний план;

2) перехід від кошторисного фінансування до програмно-цільових методів фінансування;

3) розширення повноважень суб'єкта бюджетного планування та керівника державного органу, які повинні мати більше свободи у розподілі бюджетних коштів, але при цьому їхня відповідальність за використання бюджетних коштів підвищиться;

4) посилення контролю над досягненням кінцевих результатів державними органами, т. е. передбачається фінансування з урахуванням оцінки досягнення цих результатів. По суті здійснюється перехід від контролю витрат до контролю за результатами.

Таким чином, можна виділити три глобальні стадії цієї роботи:

1) формулювання стратегічних цілей;

2) конкретизація та декомпозиція цих цілей та постановка завдань;

3) визначення показників досягнення цієї мети.

Усі перелічені вище напрями реформування можна зарахувати до першого етапу адміністративної реформи. Другий етап адміністративної реформи пов'язують із підготовкою, прийняттям та реалізацією Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації у 2006-2008 р.

Наприкінці 2005 року було констатовано, що реалізація першого етапу адміністративної реформи дозволила створити необхідні передумови для подальшої комплексної модернізації системи державного управління та місцевого самоврядування. Проведено аналіз функцій федеральних органів виконавчої влади та надано пропозиції щодо усунення надлишкових та дублюючих функцій. Сформовано нову структуру федеральних органів виконавчої влади, підготовлено доповіді про результати та основні напрями їх діяльності. Почалася реформа державних унітарних підприємств та державних установ. Розробляються проекти типових адміністративних регламентів, ведуться пілотні проекти щодо створення реєстрів та стандартів державних послуг. Підготовлено нормативні акти, створені задля забезпечення доступу до інформації державних органів прокуратури та органів місцевого самоврядування, реформування системи закупівель для державних та муніципальних потреб.

У той самий час стадії практичної реалізації досягла лише щодо небагато питань адміністративної реформи, що стосується переважно реорганізації федеральних органів виконавчої. Заходи щодо продовження адміністративної реформи носять інерційний характері спрямовані переважно на завершення формування федеральних органів виконавчої влади в їх новій конфігурації.

За рядом пріоритетних напрямів адміністративної реформи роботи не розпочато чи призупинено. Насамперед це стосується механізмів реалізації повноважень органів виконавчої влади для їхньої роботи в нових умовах. Зокрема, не розроблено та не реалізовано механізми здійснення контролю та нагляду, протидії корупції, взаємодії між державою та структурами громадянського суспільства, досудового оскарження рішень та дій державних органів та посадових осіб. Відсутня необхідна координація діяльності федеральних органів виконавчої з впровадження систем інформаційно-технологічного забезпечення адміністративних процесів.

Крім того, реформа в основному торкнулася федерального рівня виконавчої влади. На регіональному рівні адміністративна реформа реалізується лише в небагатьох експериментах.

Нові механізми функціонування та взаємодій не можуть бути створені самими органами виконавчої влади в рамках моделей діяльності, що склалися. Для створення потрібно комплексний проектний підхід, реалізований у межах федеральної цільової програми.

Розпорядженням Уряду РФ від 25 жовтня 2005 р. № 1789-р було схвалено Концепцію адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 рр. та план заходів щодо проведення адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 рр. Цим же розпорядженням Уряду РФ органам виконавчої суб'єктів РФ рекомендовано підготувати власні програми та плани заходів щодо проведення адміністративної реформи.

Необхідність реалізації комплексної програми обумовлена ​​такими фактами.

За свідченням міжнародних експертів, щодо ефективності державного управління та якості публічних послуг Російська Федерація знаходиться на одному рівні з країнами, які набагато поступаються їй в економічному розвитку. А за низкою інтегральних показників, що використовуються у міжнародній практиці, Росія значно поступається не тільки розвиненим країнам, а й більшості країн Східної Європи. Зокрема, у рейтингу міжнародної конкурентоспроможності Світового економічного форуму за останній рік Російська Федерація за показником "якість державних інститутів" опустилася з 81 на 89 місце. Згідно з індексом GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), який визначається один раз на два роки Світовим Банком та оцінює ефективність державного управління у 209 країнах, Росія за такими показниками, як ефективність роботи уряду, якість законодавства, верховенство закону та контроль за корупцією, перебуває у нижній частині рейтингу. За індексом сприйняття корупції, що розраховується міжнародною організацією "Трансперенсі Інтернешнл", у 2004 р. Росія серед 146 країн займала 90 місце.

Система виконавчої є дуже закритою для громадян та бізнесу. За даними міжнародних досліджень, за індексом непрозорості Росія серед 48 найбільших держав посідає 40 місце. За такого рівня непрозорості додаткові витрати російських та іноземних інвесторів у зв'язку зі збільшенням ризиків становлять 5,64% вкладених коштів. Водночас, за даними експертів, скорочення рівня непрозорості в середньому на один пункт корелює зі збільшенням середньорічного ВВП на душу населення на 986 доларів США, прямих іноземних інвестицій по відношенню до ВВП на 1% та скороченням інфляції на 0,46%.

Результати російських досліджень стану системи державного управління також свідчать про низьку ефективність державної влади, корумпованість державного апарату, падіння довіри громадян до державних інститутів та державних службовців. Дані опитувань, проведених фондом "Громадська думка" у 2004 р. у семи суб'єктах РФ, свідчать про негативну оцінку громадянами діяльності державних службовців з надання державних послуг (понад 71% опитаних). Понад 76% опитаних стикалися з проявами корупції у державному апараті.

У названій Концепції визначаються цілі та завдання реформи, виражені, зокрема, у необхідності впровадження стандартів державних послуг, підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади.

У 2006 р. намічено запровадження механізму досудового оскарження громадянами та організаціями дій та рішень органів виконавчої влади та посадових осіб, розробка типових програм адміністративної реформи для федеральних органів виконавчої влади (міністерств, служб, агентств) та органів виконавчої влади суб'єктів РФ.

У 2007 р. у рамках адміністративної реформи планується запровадження практики антикорупційної експертизи законопроектів, інших нормативних правових актів, реалізація програм проведення адміністративної реформи у суб'єктах РФ.

У 2008 р. буде впроваджено основні стандарти державних послуг та адміністративні регламенти. Крім того, у 2008 р. планується завершення ліквідації надлишкових функцій федеральних та регіональних органів виконавчої влади. У Концепції наводяться показники досягнення цілей адміністративної реформи, яких, зокрема, віднесено: оцінка громадянами діяльності органів виконавчої влади з надання державних послуг, рівень витрат бізнесу на подолання адміністративних бар'єрів, місце Російської Федерації у міжнародних рейтингах показників якості управління.

Цілями адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 pp. є: підвищення якості та доступності державних послуг; обмеження втручання держави у економічну діяльність суб'єктів підприємництва, зокрема припинення надлишкового державного регулювання; підвищення ефективності діяльності органів виконавчої.

Для досягнення цих цілей необхідне вирішення таких завдань:

1) впровадження в органах виконавчої влади принципів та процедур управління за результатами;

2) розробка та впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також адміністративних регламентів в органах виконавчої влади;

3) оптимізація функціонування органів виконавчої влади та запровадження механізмів протидії корупції у сферах діяльності органів виконавчої влади;

4) підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та громадянського суспільства, а також підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади;

5) модернізацію системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади;

6) формування необхідного організаційного, інформаційного, ресурсного та кадрового забезпечення адміністративної реформи, удосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.

Основні заходи адміністративної реформи мають бути реалізовані у 2006-2008 роках.

Адміністративна реформа передбачає реалізацію заходів із шести основних напрямів.

1. Управління за результатами

Метою реалізації цього напряму є використання методів та процедур управління, орієнтованого на результат, та проектного управління в Уряді РФ, федеральних органах виконавчої влади, органах виконавчої влади суб'єктів РФ та підвідомчих державних органів організаціях.

Впровадження механізмів управління, орієнтованого на результат, дозволить:

1) досягти планованих суспільно значущих результатів як на рівні Уряду РФ в цілому, так і на рівні окремих федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої суб'єктів РФ;

2) найефективніше здійснювати контролю над виконанням рішень федеральних органів виконавчої влади і органів виконавчої суб'єктів РФ;

3) підвищити ефективність використання ресурсів федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ.

2. Стандартизація та регламентація

Цілями заходів цього напряму є розробка та впровадження стандартів державних послуг, адміністративних регламентів, а також удосконалення наявних та створення нових ефективних механізмів досудового оскарження дій та рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Досягнення цих цілей дозволить: підвищити якість державних послуг, зробити їх доступними для громадян та організацій, зорієнтувати діяльність органів виконавчої влади на інтереси користувачів; підвищити якість та ефективність адміністративно-управлінських процесів в органах виконавчої влади.

3. Оптимізація функцій органів виконавчої влади та протидія корупції

Цілями реалізації адміністративної реформи в цьому напрямі є оптимізація функцій органів виконавчої влади, включаючи функції щодо здійснення контролю та нагляду, та впровадження особливих механізмів протидії корупції в органах виконавчої влади.

Основна діяльність має бути зосереджена на виключенні надлишкових та дублюючих функцій органів виконавчої влади, організаційному поділі правовстановлюючих функцій, функцій нагляду та контролю та функцій з управління державним майном та надання державних послуг

4. Підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та суспільства

Цілями заходів щодо цього напряму є підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та громадянського суспільства, а також підвищення відкритості діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування.

У рамках адміністративної реформи необхідно розробити нормативно-правову та методичну базу та впровадити механізми підвищення відкритості державних та муніципальних органів, а також забезпечити вдосконалення взаємодії органів виконавчої влади та суспільства. Зокрема, необхідно створити дієві канали впливу громадянського суспільства (громадян, організацій, ділового співтовариства) на підготовку і прийняття прав і законні інтереси рішень органів виконавчої влади, що зачіпають їх.

Повинні бути розроблені та впроваджені механізми:

1) розкриття інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування;

2) проведення публічних обговорень рішень, що готуються;

3) проведення соціальної експертизи соціально значимих рішень органів виконавчої;

4) включення представників громадянського суспільства до колегії наглядових органів, робочі групи, інші структури з підготовки нормативних правових актів та інших порушень прав та законних інтересів громадян та організацій рішень органів виконавчої влади;

5) створення та діяльності при органах виконавчої влади громадських рад за участю представників громадянського суспільства;

6) визначення рейтингів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за критерієм відкритості.

5. Модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади

Метою заходів із зазначеного напрямку є модернізація системи інформаційного забезпечення діяльності органів виконавчої влади на основі впровадження міжнародних стандартів та створення систем моніторингу за основними напрямками реалізації адміністративної реформи.

У рамках цього напряму планується розробка методичних засад та систем моніторингу процесів управління за результатами, якості надання державних послуг, результативності відомчих та регіональних антикорупційних програм, проведення закупівель для державних потреб, інформаційної відкритості органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, розвитку громадянського суспільства та його участі представників у процесі підготовки та прийняття державними органами рішень з подальшим здійсненням необхідного моніторингу.

6. Забезпечення адміністративної реформи

Непідготовленість учасників адміністративної реформи до її проведення може призвести до уповільнення процесу перетворень та зумовлює необхідність ефективної координації заходів щодо проведення адміністративної реформи на федеральному та регіональному рівнях.

Цілями заходів щодо цього напряму є формування необхідного організаційного, інформаційного, кадрового та ресурсного забезпечення адміністративної реформи, удосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.

В рамках реалізації зазначених заходів передбачається:

1) створення типових програм адміністративної реформи для федеральних міністерств, федеральних служб та агентств;

2) створення типової програми адміністративної реформи у суб'єкті РФ;

3) розробка методичних рекомендацій щодо проведення адміністративної реформи в муніципальній освіті;

4) розробка програм навчання новим процедурам державного управління їх реалізації у межах освітніх програм і курсів підвищення кваліфікації державних та муніципальних службовців;

5) моніторинг результативності заходів адміністративної реформи на федеральному та регіональному рівнях;

6) удосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління;

7) взаємодія із громадськістю з питань реалізації адміністративної реформи;

8) формування ефективного механізму управління заходами щодо проведення адміністративної реформи.

Говорячи про реформи, російський соціолог, професор Пітир Сорокін (1889-1968) сформулював чотири ознаки їх успішності:

1) відповідність даної реформи базовим інстинктам народу (тобто уявленню народу про добро і зло);

2) наукова обґрунтованість реформи;

3) апробування реформи в певному вузькому регіоні;

4) законність реформ.

Можна ще кілька умов: наявність модернізаційного проекту (стратегії реформ); згода активної частини суспільства, яка готова свідомо здійснювати цю стратегію; наявність стратегічно мислячої еліти; здатність еліти бути соціально відповідальною.

Реформування системи управління у Росії одна із важливих умов високих темпів соціально-економічного розвитку. У зв'язку з цим особливого значення набуває збалансованість заходів щодо реалізації адміністративної реформи, спрямованої на підвищення ефективності діяльності органів влади та пріоритетних напрямів реформування політичної системи Російської Федерації.

Тема 6. Тенденції розвитку федеративних відносин

6.1. Територіальна організація влади та форми державного устрою

Держава об'єднує різнорідні (в етнічному, релігійному, мовному, культурному відносинах) соціальні спільності, тому виникає потреба забезпечити взаємодію цих спільностей та цілісність держави. Управління великою державою, що має значну територію та численне населення, із центру досить важко, що передбачає створення досить складної системи управління.

Стійкість державних інститутів, усього політичного життя суспільства великою мірою залежить від форми державного устрою. Форма державного устрою відображає територіальну структуру держави, співвідношення між державою та її складовими територіальними одиницями.

Важливо уточнити, що територія - одна з основних ознак держави та найважливіший елемент пізнання сутності держави як форми політичної організації суспільства - є фундаментом побудови системи органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямований на успішне вирішення проблем раціональної організації держави.

Під територіальною організацією слід розуміти певні правила облаштування як складових частин державної території, і держави загалом; при цьому територіальна організація держави забезпечує встановлення відповідних взаємозв'язків між територіальними одиницями, а також здійснення публічної влади на основі розподілу території.

Коли ми говоримо про територіальну структуру держави, то маємо на увазі насамперед форму територіальної організації влади.

територіальний устрій держави - це, з одного боку, форма територіальної організації влади, з другого - система взаємовідносин держави як цілого з її складовими частинами (територіями). Характер цих взаємовідносин визначає дві основні форми державно-територіального устрою: унітарну та федеративну. Третя форма державного устрою - конфедерація - це вже не територіальне об'єднання складових частин держави, а зазвичай об'єднання суверенних держав, які мають власний територіально-державний устрій.

Політико-територіальний пристрій держави це спосіб політичної та територіальної організації держави, система взаємозв'язків людей, які проживають у центрі та різних регіонах, розподілу влади на території держави між центральними та місцевими органами державної влади.

Більшість країн світу має унітарний територіальний устрій. Унітарна - єдина держава з єдиною конституцією та громадянством, з єдиною системою органів влади та судочинства, де функціонує єдина система законодавства, єдина правова та грошова системи. Унітарна держава характеризується централізованим керівництвом адміністративно-територіальними одиницями та відсутністю відокремлених (самостійних) державно-територіальних утворень. Це єдиний, неподільний, що становить один цілий державно-територіальний устрій. Разом з тим розрізняють два типи сучасної унітарної держави – централізовані та децентралізовані унітарні держави.

У централізованих унітарних державах підпорядкування регіонів центру здійснюється через посадових осіб, призначених центральними органами влади. Такого типу унітарної держави можна віднести Казахстан, Нідерланди, Узбекистан, Фінляндію. У децентралізованих унітарних державах регіональні органи влади формуються незалежно від центральних, тому їхні правові відносини будуються на засадах децентралізації. Такими унітарними державами є Велика Британія, Іспанія, Італія, Нова Зеландія, Японія.

Нерідко сучасні унітарні держави ділять на держави із симетричним та асиметричним територіальним устроєм.

Держава із симетричним адміністративно-територіальним устроєм характеризується тим, що її територіальні частини мають рівний політико-правовий статус. Наприклад, воєводства у Польщі чи області у Білорусії рівноправні. У державі з асиметричним адміністративно-територіальним устроєм його територіальні частини мають різний політико-правовий статус. Такі характерні риси притаманні Італії, де Сицилія, Сардинія та деякі інші територіальні одиниці мають особливі форми та умови автономії, причому статус цих автономій визначається окремими конституційними законами. Асиметричний статус мають багато регіонів Іспанії (Каталонія, Галісія). В останні роки Італія, Іспанія, Нідерланди та Франція, залишаючись формально унітарними, використовують у державно-територіальному устрої окремі елементи федералізму.

У сучасних унітарних державах нерідко існує кілька ланок адміністративно-територіальних одиниць залежно від чисельності населення та територіальних розмірів держави. Існує дволанковий, триланковий та чотириланковий адміністративно-територіальний поділ. Зазвичай найбільшими територіальними одиницями є губернії, області, провінції; ці територіальні одиниці поділяються на округи, райони, повіти тощо. Деякі невеликі держави взагалі не мають адміністративно-територіальних поділів.

Територіальну організацію федеративної держави можна як систему, що складається з таких складових частин: політико-територіальної організації (у Російській Федерації - республіки, краю, області тощо. буд.), адміністративно-територіальної організації суб'єктів федерації (міста, райони, селища тощо) д.), економіко-територіальної організації (зонально-економічний регіон, економічний район суб'єкта федерації, муніципальна одиниця) та відомчої організації (управління, відділи і т. д.).

Прийнято вважати, що в умовах федерації як на рівні центру, так і територіальних частин є основні структурні елементи держави: законодавча, виконавча, судова влада, інші частини державного апарату і т. д. При цьому наявність цих елементів гарантована нормами конституційного права і вони не можуть бути довільно ліквідовані центральною владою.

Федерація - це, перш за все, комплекс територій, що мають специфічні ознаки, що характеризують саму державу. Але ці території не є державами, вони державоподібні, тому що є територіальними одиницями держави (їх зазвичай називають державно-територіальними утвореннями) і не мають суверенітету, тобто незалежної і необмеженої від зовнішніх факторів верховної влади, оскільки суверенітет - атрибут держави і не властивий його територіальним одиницям.

Федеративний державний устрій характеризується об'єднанням двох або кількох територіальних одиниць - суб'єктів федерації (штатів, земель, провінцій, кантонів, республік, областей) в одну державу. Ці території мають значну політичну, економічну та культурну самостійність, мають власний адміністративно-територіальний поділ та законодавство.

У федеративних державах діють вищі федеральні органи влади та вищі органи влади на рівні суб'єктів федерації, тобто існують два рівні державної влади – федеральний та регіональний.

Повноваження органів влади обох рівнів мають конституційне чи інше законодавче розмежування. Для федерацій характерно наявність подвійної правової системи, нерідко подвійного громадянства, двопалатного парламенту, одну з палат якого представляє інтереси суб'єктів федерації, а друга - загальнонаціональні інтереси.

Виділяється три найбільш відомі форми федерації: договірна, централістська та кооперативна. У цьому слід наголосити, що конкретні форми федерації постійно змінюються, відбиваючи різні варіанти взаємовідносин між федеральної владою та суб'єктами федерації.

Договірна форма федерації розглядає федерацію як об'єднання держав, що передають на основі договору деякі права новоствореним центральним органам влади. Централістська форма федерації передбачає, що все соціально-економічне і політичне життя окремих частинах держави має здійснюватися з урахуванням рішень федеральних органів. Кооперативна форма федерації полягає в соціально-економічному співробітництві між федеральним центром і суб'єктами федерації.

Відомі також дві основні форми утворення федерацій: на основі союзу та на основі автономії суб'єктів федерації. Вважають, більшість федерацій, створених спочатку з урахуванням союзу, з часом під час процесів централізації перетворилося фактично на федерації, засновані на автономії суб'єктів, які мають права виходу з її складу. В останні роки використовується якісно нове поняття "європейський федералізм" - особлива форма політичного союзу держав Західної Європи, де політична інтеграція ґрунтується на злитті державних структур у ширшу міждержавну спільність із створенням нових інститутів влади та передачею їм частини суверенних прав національних політичних органів. У світі склалися два основні принципи побудови федерації – національно-територіальний та територіальний.

Конфедерація об'єднує самостійні держави на вирішення загальних актуальних проблем (військових, енергетичних, фінансових та інших.). Конфедерацію не можна назвати формою державного устрою. Це тимчасова міждержавна спілка, утворена на основі міжнародного договору, члени якого повністю зберігають свій державний суверенітет.

Основні ознаки конфедерації:

1) відсутність єдиної території;

2) необмежене право виходу із спілки;

3) центральний уряд залежить від урядів незалежних держав, оскільки міститься на їх кошти;

4) фінансові кошти на спільні цілі, єдину політику формуються із внесків членів спілки;

5) збройні сили конфедерації перебувають під загальним командуванням;

6) загальна узгоджена міжнародна політика не виключає самостійної позиції членів конфедерації у конкретних питаннях;

7) юридично всі члени рівноправні, але реально пріоритетну роль конфедерації грає держава з вищим військово-економічним потенціалом.

Конфедерації зазвичай недовговічні - вони або розпадаються, або трансформуються у федерацію. Однак принцип конфедералізму може стати стимулюючим фактором сучасних інтеграційних процесів (у розвитку Європейського Союзу, країн СНД тощо).

6.2. Сучасний федералізм: поняття, принципи, ознаки, критерії

Федералізм - це система основних ознак та принципів певної форми державного устрою, сукупність структур, норм та методів державного управління, які встановлюють взаємодію центру та суб'єктів та забезпечують раціональне та ефективне функціонування держави в інтересах як федерації в цілому, так і її суб'єктів.

До сутнісних ознак федералізму належать:

1) государствоподібний характер об'єднаних в єдину державу територіальних одиниць - суб'єктів федерацій;

2) конституційне розмежування компетенцій між суб'єктами та центром;

3) неприпустимість змін кордонів без згоди суб'єктів;

4) територія федерації складається з територій суб'єктів федерації (штатів, республік, земель і т. д.) і в політико-адміністративному відношенні не є єдиним цілим, але існує єдина система кордонів та її охорони;

5) суб'єкти федерації не мають суверенітету в повному обсязі, не мають права на сецесію (односторонній вихід із федерації);

6) суб'єкти федерації мають власну систему законодавчих, виконавчих і судових органів влади, але стосовно федеральної системи федеральних органів структурі державної влади є підсистемами, межі їх юрисдикції визначаються федеральними конституцією і законами;

7) суб'єкти федерації розробляють свою конституцію (статут), систему законів, дотримуючись пріоритету, відповідності федеральним конституції та законодавству;

8) у федерації немає єдиного державного бюджету, а є федеральний бюджет та бюджети суб'єктів федерації;

9) громадянство у федерації зазвичай подвійне: кожен громадянин вважається громадянином федерації та громадянином відповідного суб'єкта федерації;

10) законодавчо регулюється, гарантується рівноправність всіх громадян біля федерации;

11) суб'єкти не мають повного верховенства на своїй території і обмежуються в правах самостійно діяти у сфері міжнародних відносин;

12) федеральний парламент зазвичай двопалатний, верхня палата складається з представників суб'єктів федерації, нижня - є органом загальнонародного представництва та обирається всенародно.

До основних принципів федералізму відносяться: добровільність об'єднання держав та подібних утворень у єдину державу; прийняття федеральної конституції та конституцій суб'єктів федерації; однопорядковий (симетричний) конституційний статус суб'єктів федерації та їх рівноправність; конституційно-правові розмежування суверенітету федерації та суверенності її суб'єктів; загальні територія та громадянство; єдина грошова та митна системи, федеральна армія та інші інститути держави, які забезпечують його безпечне існування та функціонування.

Форми федерації відбивають варіанти взаємовідносин між федеральною владою та суб'єктами федерації.

Вважають, що федеративні держави мають відповідати наступним умовним критеріям:

1) федеральний уряд (влада) має право виключного контролю за проведенням зовнішньої політики;

2) держави - суб'єкти федерації неправомочні вийти з федерації або в односторонньому порядку припинити зв'язки України з національним союзом (федерацією);

3) федеральний уряд може використовувати свою владу незалежно від держав - членів федерації та проводити свою волю без їх прямого схвалення;

4) ніякі поправки не можуть бути внесені до федеральної конституції без схвалення держав – членів федерації;

5) федеральний уряд неправомірно в односторонньому порядку змінити межі суб'єктів федерації;

6) державна влада розділена між федеральним урядом та урядами держав - суб'єктів федерації;

7) певні та досить значні повноваження повинні бути залишені за державами-членами;

8) головний законодавчий орган країни має бути бікамеральним, а держави - суб'єкти федерації повинні мати рівне представництво, принаймні в одній із його палат;

9) суд має бути організований за дуальним принципом: кожен рівень має свої суди для забезпечення дієвості законів;

10) федеральний суд тлумачить конституцію і може вирішити конфлікти між федеральним урядом та урядами держав - членів федерації.

6.3. Конституційно-правові засади сучасного російського федералізму

Основи конституційного ладу Російської Федерації характеризують Росію як демократичну федеративну правову державу з республіканською формою правління.

Відповідно до ст. 5 Конституції "Російська Федерація складається з республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів - рівноправних суб'єктів Російської Федерації". У зв'язку з цим під час розгляду проблем політико-територіального устрою республіки нерідко називають національно-державними утвореннями; краю, області, міста федерального значення – адміністративно-територіальними утвореннями; автономну область та автономні округи – національно-територіальними утвореннями. Така характеристика викликана тим, що політико-територіальний устрій сучасної Росії заснований на двох взаємозалежних принципах – національно-територіальному та територіальному.

З правової точки зору ці відмінності в назвах (республіка, край, область) суб'єктів Федерації не можуть служити підставою для того, щоб вважати, що суб'єкти РФ мають будь-які відмінності в статусі та повноваженнях, оскільки вони рівноправні між собою та у взаєминах з федеральними органами державної влади відповідно до ч. 4 ст. 5 Конституції. Рівноправність суб'єктів РФ не може бути поставлена ​​під сумнів і у зв'язку з тим, що в Конституції слідом за згадкою республік у дужках вміщено слово "держава", а також тому, що Основні Закони російських республік називаються конституціями, тоді як в інших суб'єктах вони називаються статутами . У цих відмінностях назв деякі вбачають нерівноправність суб'єктів РФ і навіть асиметричність конституційного статусу суб'єктів РФ. Проте, зокрема, у ч. 1 ст. 5 Конституції встановлюється рівноправність всіх суб'єктів РФ (республік, країв, областей), а ч. 2 тієї ж статті визначає статус республік як держав, які мають свою конституцію на відміну від інших суб'єктів. Таке неузгодження створює конституційно-правову передумову для фактичної нерівності суб'єктів з неминучими взаємними конфліктами як з-поміж них, і з федеральними органами. Говорячи про суб'єктів Федерації, спочатку мають на увазі їхню рівноправність, інакше не може бути повноцінної федеративної системи.

Конституція (ч. 3 ст. 5) підкреслює, що в основі федеративного устрою Росії лежить примат її державної цілісності, єдність державної влади при розмежуванні предметів ведення та повноважень між органами державної влади Федерації та органами державної влади суб'єктів РФ. Конституція визнала різноманітність національної, демографічної, географічної, комунікативної, побутової та іншої специфіки суб'єктів Федерації і надала можливість конституційного (статутного) регулювання суспільних відносин у межах кожного суб'єкта РФ.

Федерація, маючи два рівні державної влади, регулює не всю сферу політичного життя держави, оскільки спирається на конституційний принцип розмежування предметів ведення та повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади. Цей принцип не можна розглядати окремо від іншого конституційного принципу, згідно з яким у відносинах з федеральними органами державної влади всі суб'єкти Російської Федерації між собою рівноправні.

p align="justify"> Одноманітність застосування принципів територіально-політичного устрою Російської Федерації гарантує на всій її території незалежно від назви суб'єкта Федерації (республіка, край, область і т. п.) розвиток місцевого самоврядування. Ця форма народовладдя може враховувати історичні, національні та культурні особливості, що склалися біля того чи іншого суб'єкта РФ, але політичні принципи організації місцевої влади залишаються єдиними всім суб'єктів.

Федеративний устрій Росії заснований не лише на її державній цілісності та єдності системи державної влади, а й на рівноправності та самовизначенні російських народів. Враховуючи багатонаціональне Російської Федерації, це самовизначення може бути реалізовано відповідно до Конституції та федерального законодавства тільки в рамках Російської Федерації, тобто не допускається самовизначення аж до відділення. Тому реалізація конституційного принципу рівноправності та самовизначення народів у внутрішньодержавних федеративних відносинах не може бути пов'язана з постановкою будь-яким народом, який проживає в межах території Російської Федерації, питання про право на самовизначення у формі утворення самостійної суверенної держави.

Принцип рівноправності народів підтверджується ст. 6 Конституції, де визнаються рівні права та свободи людей незалежно від їхнього місця проживання, їх приналежності до національно-державної або адміністративно-територіальної освіти. Усі народи рівноправні незалежно від своїх чисельності та рівня розвитку. Існує взаємозв'язок між правами і свободами особистості та правами і свободами народів. Не може бути вільним той народ, в якому пригнічуються права людини, як не може почуватися вільною людина, якщо зневажаються права її народу.

Закріплення у Конституції отримав принцип самовизначення народів. Неможливо уявити організацію державної влади та системи державного управління, демократичну та республіканську форми правління у масштабах національної держави без принципу політичного представництва. Основним інструментом реалізації принципу представництва є політичні партії та вибори. Більшість державних інститутів, що приймають ключові для держави та суспільства рішення, що мають життєво важливе значення для громадян, організуються в результаті виборів, що періодично проводяться.

6.4. Особливості політико-територіальної організації Російської Федерації

Конституційне оформлення сучасного державного устрою Російської Федерації відбувалося у складних умовах переходу від радянської моделі федералізму до моделі правової. Тому виділені вище критерії федеративного устрою держави в умовах Росії мають свої особливості, а деякі з них просто неприйнятні.

Фактично в жодному федеративному державі у світі передбачається наявність єдиної системи виконавчої. Відповідно до ст. 77 Конституції передбачається створення єдиної системи виконавчої в рамках виняткових предметів ведення Російської Федерації та спільних предметів ведення Російської Федерації та суб'єктів РФ.

Судова система Російської Федерації також суттєво відрізняється від судових систем інших федеративних держав, оскільки є виключно федеральною. У суб'єктах РФ може бути створено лише конституційні (статутні) суди з досить обмеженими повноваженнями.

Різні види суб'єктів РФ (республіки, краю, області, автономні освіти, міста федерального значення) та деякі невизначеності у питаннях рівноправності їх конституційно-правового статусу роблять Росію асиметричною федерацією.

Багатонаціональний склад населення, величезна територія з різними природними та географічними умовами, історичний слід у національних відносинах та конкретна політична ситуація, пов'язана з загрозою розпаду Російської держави – все це обумовлює специфіку федеративного устрою Росії.

За своїм соціальним змістом російський федералізм уособлює державне єдність, об'єднання десятків народів як етнотериторіальних спільнот навколо російського народу, що є ядром і головною силою багатонаціональної федеративної держави, що об'єднує.

Особливість сучасного російського федералізму полягає в тому, що в ньому поєднуються територіальні (загальнотериторіальні) та національні (національно-територіальні) засади.

Особливість сучасного російського федералізму у тому, що це - порівняно молодий федералізм, що у процесі становлення у нерозривний зв'язку з подальшої демократизацією країни. Хоча формально російський федералізм бере свій початок із жовтня 1917 р., його реальне становлення та розвитку розпочалося лише з останнього десятиліття XX в.

Однією з особливостей російського федералізму і те, що Російська Федерація - найбільша у світі федерація. Багато суб'єктів створюють проблему керованості. Теорія управління визначає масштаб керованості не більше 9-13 об'єктів. Процес, що відбувається сьогодні, об'єднання суб'єктів РФ як спосіб вирішення цієї проблеми поки не дав конкретних результатів.

Російська Федерація - асиметрична федерація, допускає різнохарактерний статус, політичне, державно-правове та фінансове становище суб'єктів, що входять до неї. Симетрію порушено, оскільки спочатку в основу визначення суб'єктів РФ було закладено різні початки: одні формувалися за національною ознакою і стали республіками, інші - за територіальними - краями, області, міста Москва і Санкт-Петербург, треті - за змішаним, національно-територіальними - автономна область та автономний округ. Так встановилося три моделі конституційного устрою суб'єктів РФ. Конституція виходила з Федеративного Договору та закріпила його компромісні положення: з одного боку, рівноправність усіх суб'єктів між собою та у взаєминах з органами державної влади, з іншого боку – підтвердила різноманітність соціально-політичних статусів Російської Федерації.

Відповідно до ст. 66 Конституції статус республіки визначається Конституцією та Конституцією Республіки.

Особливістю Російської Федерації є правовий статус автономних округів - їх подвійна правосуб'єктність: є самостійними суб'єктами РФ, але територіально входять до складу області, краю (таких само рівноправних суб'єктів РФ). Взаємини автономних округів із областю та краєм, до складу якого вони входять, вимагають законодавчого регулювання.

Особливістю та протиріччям російського федералізму одночасно є закріплене в Конституції (ч. 3 ст. 11) положення про те, що розмежування повноважень може здійснюватися не лише Конституцією, а й Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення та повноважень. Виходячи з цього, договірні відносини можуть мати конституційний, договірний чи змішаний характер. Існуючі відносини органів структурі державної влади суб'єктів РФ з федеративними органами можна умовно розділити втричі виду: близькі до конфедеративным, федеративні, але засновані на індивідуальних договорах, будуються на Конституції та Федеративному договорі та статутах більшості суб'єктів Федерації.

У Конституції не згадується термін "суверенітет" по відношенню до суб'єктів, державний суверенітет поширюється на всю територію Російської Федерації, у той же час федеральна влада компетентна у вирішенні лише питань, визначених Конституцією, що стосуються всієї держави. Але ст. 76 Конституції визначає межі ведення Російської Федерації, спільне ведення Російської Федерації та суб'єктів РФ, здійснення власного регулювання суб'єктів РФ - прийняття законів та нормативних актів суб'єктів РФ, причому у цій сфері діє нормативно-правовий акт суб'єкта РФ, що підкреслює "суверенність" державної влади суб'єкта РФ.

Крім того, суб'єкти РФ самостійно розпоряджаються своєю власністю, можуть реалізовувати свої національні потреби та інтереси. Проблема у тому, що конституції низки суб'єктів РФ суверенітет республіки визнають більш об'ємним, підвищуючи статус своєї освіти, виводячи його за межі, встановлені Конституцією та міжнародними принципами федералізму. Ці особливості та протиріччя визначають завдання та основні напрями розвитку федеративних відносин, федеральної національної та регіональної політики.

6.5. Етапи розвитку федеративних відносин

Перший етап – 1991-1993 гг. Він характеризується розвитком тенденції децентралізації та прагненням вийти зі складу Російської Федерації ряду суб'єктів РФ. Певною формою компромісу центральної та регіональної влади з'явилися Федеративні договори від 31 березня 1992 р. про розмежування предметів ведення та повноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації та органами влади республік, країв, областей, міст Москви та Санкт-Петербурга, автономної області, автономних округів у складі Російської Федерації. Після їх підписання почалося активне реформування виконавчої вертикалі влади, її централізація та підпорядкування Президенту РФ. Було засновано інститут представників Президента у суб'єктах РФ з метою координації діяльності федеральних та регіональних владних структур. Цей етап завершився розпуском Верховної Ради, що призвело до гострого протистояння та дестабілізації ситуації в країні.

Другий етап - 12 грудня 1993 р. Початком цього етапу стало прийняття Конституції, яка створила рамкові основи взаємодії влади. Особливістю цього етапу є недосконалість законодавчого регулювання взаємовідносин федеральних і регіональних органів структурі державної влади. У умовах суб'єкти РФ самостійно визначають свої системи структурі державної влади і політичні режими (парламентський, президентський), вибудовують взаємини із федеральним центром. Поступки Центру найбільш впливовим у політичному відношенні суб'єктам Федерації (Татарстан) сприяють стабілізації ситуації у країні.

Третій етап - 15 лютого 1994 р. Договір Російської Федерації та Республіки Татарстан про розмежування предметів ведення та взаємне делегування повноважень між органами державної влади Російської Федерації та органами державної влади Республіки Татарстан.

Четвертий етап - кінець 1994 Масове підписання Федеративних договорів. У ці роки пройшли вибори губернаторів і регіони отримали значну незалежність від Центру. Цей етап характеризується новою хвилею децентралізації. В умовах певної розбалансованості федерально-регіональних взаємин широкого поширення набула практика укладання двосторонніх договорів та угод між федеральним Центром та суб'єктами РФ. Вона певною мірою компенсувала недосконалість законодавчої бази федерально-регіональної взаємодії, зняла напругу та забезпечила певний рівень стабілізації відносин федеральних та регіональних органів державної влади. Водночас посилилася проблема асиметрії федеративних відносин.

П'ятий етап - 1999 р. - прийняття Федерального закону від жовтня 1999 р. № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" (далі - Закон від 6 жовтня 1999 р. № 184 -ФЗ), який встановив загальні принципи та порядок розмежування предметів ведення та повноважень шляхом укладання договорів про таке розмежування між органами державної влади суб'єктів РФ та федеральним центром, який зобов'язав суб'єкти РФ до 21 червня 2002 р. привести тексти договорів у відповідність до Конституції.

Шостий етап почався 2000 р. і ознаменувався зміною порядку формування верхньої палати федерального парламенту - Ради Федерації Федеральних Зборів РФ, створенням інституту федеративних округів, реорганізацією інституту повноважних представників у регіонах, і навіть створенням Державної ради РФ.

Сьомий етап розвитку федеративних відносин настав у 2004 р. та пов'язаний із процесом зміцнення вертикалі влади, а саме: у вересні 2004 р. було змінено порядок формування вищих посадових осіб суб'єктів РФ. Було внесено зміни та доповнення до Закону від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ, зокрема він був доповнений главами, що визначають загальні принципи розмежування повноважень між федеральними органами та органами влади суб'єкта РФ та економічну основу діяльності органів державної влади суб'єкта РФ.

Тема 7. Організація влади у суб'єктах РФ

7.1. Система регіональної державної влади

Федеративна держава передбачає існування як мінімум двох рівнів влади: федеральний та рівень суб'єктів. Для Російської Федерації як федеративної держави характерна наявність кількох рівнів державного управління: федерального рівня, регіонального (суб'єктів Федерації) та місцевого (органів місцевого самоврядування). Система трирівневої влади одна із ознак демократичності держави, а поділ повноважень між цими рівнями влади - ознакою її децентралізації.

Система державної влади Росії має два рівня - федеральний і регіональний. Конституція регламентує як виняткові повноваження федеральних органів структурі державної влади і виняткові повноваження регіональних органів структурі державної влади, і спільні повноваження федеральних і регіональних органів влади. Повноваження органів місцевої влади у Конституції визначено окремо, оскільки у Росії гарантується самостійність місцевого самоврядування межах його повноважень, і органи місцевого самоврядування не входять у систему органів структурі державної влади.

Правовим підставою освіти та діяльності органів структурі державної влади суб'єктів РФ є Конституція, федеральні закони, конституції (статути) і закони суб'єктів Федерації.

Конституція визначає основні засади, у яких має будуватися діяльність органів структурі державної влади суб'єктів РФ: самостійність і незалежність органів влади суб'єктів РФ, які мають поза предметів федерального ведення і предметів спільного ведення всієї повнотою структурі державної влади; державна цілісність та єдність органів державної влади; захист прав громадян по всій території Російської Федерації; розмежування предметів ведення та повноважень між федеральними органами та органами державної влади суб'єктів РФ.

Встановлення загальних принципів організації державної влади суб'єктів РФ входить у спільне відання Російської Федерації та суб'єктів РФ, а система органів державної влади формується суб'єктами РФ самостійно. Закон від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ чітко встановив систему органів державної влади регіонів, яку складають:

1) законодавчий (представницький) орган державної влади;

2) найвищий виконавчий орган державної влади;

3) інші органи структурі державної влади, утворені відповідно до конституцією (статутом) суб'єкта РФ.

Конституцією (статутом) суб'єкта РФ може бути встановлена ​​посада вищої посадової особи суб'єкта РФ.

Діяльність органів державної влади суб'єктів РФ здійснюється відповідно до наступних принципів:

1) державна та територіальна цілісність Росії;

2) поширення суверенітету Росії на її територію;

3) верховенство Конституції та федеральних законів на всій території Росії;

4) єдність системи структурі державної влади;

5) поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову;

6) розмежування предметів ведення та повноважень між органами державної влади Росії та суб'єктів РФ;

7) самостійне здійснення органами державної влади суб'єктів РФ та органами місцевого самоврядування належних їм повноважень.

Федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої суб'єктів РФ за взаємною угодою можуть передавати один одному здійснення частини своїх повноважень.

Специфіку організації державної влади у суб'єктах РФ визначає розподіл повноважень досліджуваного рівня управління по горизонталі, механізм взаємного стримування та контролю, спосіб формування та політична відповідальність виконавчих органів влади та вищих посадових осіб суб'єкта РФ. Саме це характеризує форму правління в конкретному регіоні в рамках відомих трьох моделей організації влади: президентської, парламентської чи змішаної (президента до - парламентської).

7.2 Законодавчі органи влади суб'єктів РФ

Законодавчий орган має статус постійно діючого вищого та єдиного органу законодавчої влади суб'єкта РФ. Його функції складають законодавче регулювання з предметів ведення суб'єкта РФ та предметів спільного ведення, а також самостійне вирішення питань організаційного, правового, інформаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення своєї діяльності. Законодавчий орган має права юридичної особи, має гербову печатку. Найменування законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ, його структура встановлюються конституцією (статутом) суб'єкта з урахуванням історичних, національних та інших традицій суб'єкта РФ.

Закон від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ визначає структуру та засоби формування законодавчого органу структурі державної влади. Депутати законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ обираються громадянами Росії, котрі живуть біля суб'єкта РФ і мають активним виборчим правом. Депутатом може бути обраний громадянин Росії, який має відповідно до федерального законодавства, конституції (статут) і (або) закон суб'єкта РФ пасивним виборчим правом. Вибори проводяться на основі загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні. Статус депутата, термін його повноважень, порядок підготовки та проведення виборів регулюються федеральним законодавством, конституцією (статутом) та законами суб'єкта РФ.

Більшість законодавчих органів суб'єктів РФ є однопалатними, лише деяких республіках законодавчі органи влади складаються з двох палат. Законодавчі органи суб'єктів РФ формуються під час спеціальних виборів з урахуванням мажоритарної і пропорційної виборчих систем. Не менше 50% депутатів законодавчого органу суб'єкта РФ повинні обиратися по єдиному виборчому округу пропорційно до кількості голосів, поданих за списки кандидатів у депутати, висунутих виборчими об'єднаннями.

Число депутатів законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ встановлюється конституцією (статутом) суб'єкта РФ. Чисельний склад депутатських мандатів коливається від 11 у Таймирському автономному окрузі до 194 депутатів у Республіці Башкортостан. Термін повноважень депутатів законодавчого органу встановлюється конституцією (статутом) суб'єкта РФ, але може перевищувати п'яти. Число депутатів, які працюють на професійній постійній основі, встановлюється законом суб'єкта РФ.

Витрати забезпечення діяльності законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ передбачаються у бюджеті суб'єкта РФ окремо з інших витрат відповідно до бюджетної класифікацією РФ. Управління та розпорядження коштами бюджету суб'єкта РФ у процесі його виконання законодавчим органом, окремими депутатами чи групами депутатів не допускаються. У цьому повноваження законодавчого органу суб'єкта РФ щодо здійснення контролю над виконанням бюджету суб'єкта РФ не обмежуються.

Законодавчий орган є правомочним, якщо до його складу обрано не менше ніж 2/3 від встановленої кількості депутатів. Правомочність засідання законодавчого органу визначається законом суб'єкта РФ. Засідання законодавчого органу є відкритими, але допускається закрита форма, що встановлюється регламентом цього органу.

Повноваження законодавчого органу досить великі. Це:

1) затвердження програм соціально-економічного розвитку регіону;

2) встановлення податків і зборів та порядку їх стягування (з предметів ведення суб'єкта РФ);

3) встановлення порядку освіти та діяльності позабюджетних та валютних фондів, встановлення звітності про витрачання коштів цих фондів;

4) управління та розпорядження власністю суб'єкта РФ;

5) затвердження та розірвання договорів суб'єкта РФ;

6) встановлення порядку призначення та проведення референдуму суб'єкта РФ;

7) встановлення порядку проведення виборів до законодавчого органу суб'єкта РФ;

8) проведення виборів до органів місцевого самоврядування;

9) визначення адміністративно-територіального устрою та порядку його зміни;

10) затвердження схеми управління суб'єктом РФ, визначення структури вищого виконавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ.

Законодавчий орган державної влади суб'єкта РФ: приймає конституцію суб'єкта РФ та поправки до неї; здійснює законодавче регулювання з предметів ведення суб'єкта РФ та предметів спільного ведення Російської Федерації та суб'єктів РФ у межах повноважень суб'єкта РФ.

Законом суб'єкта РФ:

1) затверджуються бюджет суб'єкта РФ та звіт про його виконання, представлені вищою посадовою особою суб'єкта РФ;

2) встановлюється порядок проведення виборів до органів місцевого самоврядування біля суб'єкта РФ;

3) затверджуються програми соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ, представлені найвищою посадовою особою суб'єкта РФ;

4) встановлюються податки та збори, встановлення яких віднесено федеральним законом до ведення суб'єкта РФ, а також порядок їх стягнення;

5) затверджуються бюджети територіальних державних позабюджетних фондів суб'єкта РФ та звіти про їх виконання;

6) встановлюється порядок управління та розпорядження власністю суб'єкта РФ, у тому числі частками (паями, акціями) суб'єкта РФ у капіталах господарських товариств, товариств та підприємств інших організаційно-правових форм;

7) затверджуються укладання та розірвання договорів суб'єкта РФ;

8) встановлюється порядок призначення та проведення референдуму суб'єкта РФ;

9) встановлюється порядок проведення виборів у законодавчий (представницький) орган структурі державної влади суб'єкта РФ;

10) встановлюється адміністративно-територіальний устрій суб'єкта РФ та порядок його зміни;

11) встановлюється система виконавчих органів структурі державної влади суб'єкта РФ.

Постановою законодавчого (представницького) органу структурі державної влади суб'єкта РФ:

1) приймається регламент зазначеного органу та вирішуються питання внутрішнього розпорядку його діяльності;

2) оформляється рішення про наділення громадянина Російської Федерації за поданням Президента РФ повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ;

3) призначаються посаду і звільняються з посади окремі посадові особи суб'єкта РФ;

4) оформляється згоду на призначення на посаду окремих посадових осіб суб'єкта РФ, якщо такий порядок передбачено Конституцією, федеральними законами та конституцією (статутом) суб'єкта РФ;

5) призначається дата виборів до законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ;

6) призначається референдум суб'єкта РФ у випадках, передбачених законом суб'єкта РФ;

7) оформляється рішення про недовіру (довіру) вищій посадовій особі суб'єкта РФ, а також рішення про недовіру (довіру) керівникам органів виконавчої влади суб'єкта РФ, у призначенні яких на посаду законодавчий орган державної влади суб'єкта РФ брав участь відповідно до конституції (статуту) суб'єкта РФ;

8) затверджується угода про зміну меж суб'єкта РФ;

9) схвалюється проект договору про розмежування повноважень;

10) призначаються посаду судді конституційного (статутного) суду суб'єкта РФ;

11) оформляються інші рішення з питань, віднесених Конституцією, федеральними законами, конституцією (статутом) та законами суб'єкта РФ до ведення законодавчого органу державної влади суб'єкта РФ.

Законодавчий орган державної влади суб'єкта РФ у встановлених конституцією (статутом) суб'єкта та законами суб'єкта РФ межах та формах здійснює контроль за дотриманням та виконанням законів суб'єкта РФ, виконанням бюджету суб'єкта РФ, виконанням бюджетів територіальних державних позабюджетних фондів суб'єкта РФ, дотриманням встановленого порядку розпорядження власністю суб'єкта РФ.

Право законодавчої ініціативи належить депутатам, вищій посадовій особі суб'єкта РФ, представницьким органам місцевого самоврядування. Конституцією (статутом) суб'єкта РФ право законодавчої ініціативи може бути надано іншим органам, громадським об'єднанням, і навіть громадянам, котрі живуть біля даного суб'єкта РФ.

Законопроекти, внесені вищою посадовою особою суб'єкта РФ, розглядаються на його пропозицію в першочерговому порядку. Законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок коштів бюджету суб'єкта РФ, розглядаються законодавчим органом за поданням вищої посадової особи або за наявності висновку зазначеної особи, яка подається до законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ у строк не менше 20 календарних днів.

Повноваження законодавчого органу суб'єкта РФ можуть бути припинені достроково у разі:

1) ухвалення рішення про саморозпуск;

2) розпуску зазначеного органу вищою посадовою суб'єкта РФ у разі прийняття нормативного правового акта, що суперечить актам вищої юридичної сили, якщо такі протиріччя встановлено судом, а законодавчий орган не усунув їх протягом шести місяців з дня набрання чинності судовим рішенням.

У разі розпуску законодавчого органу призначаються позачергові вибори до законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ. Зазначені вибори проводяться не пізніше ніж через шість місяців з дня набрання чинності рішенням про дострокове припинення повноважень законодавчого органу.

Повноваження можуть бути припинені достроково також у разі набрання чинності рішенням відповідного суду про неправомірність цього складу депутатів законодавчого органу суб'єкта РФ, у тому числі у зв'язку зі складанням депутатами своїх повноважень.

Законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ має право висловити недовіру вищій посадовій особі (керівнику вищого виконавчого органу) суб'єкта РФ у разі:

1) видання їм актів, що суперечать Конституції, федеральним законам, конституції (статуту) та законам суб'єкта РФ, якщо такі протиріччя встановлено відповідним судом, а вища посадова особа не усуне зазначені протиріччя протягом місяця з дня набрання чинності судовим рішенням;

2) іншого грубого порушення федерального законодавства, законів суб'єкта РФ, якщо це спричинило масове порушення права і свободи громадян.

Рішення про недовіру вищій посадовій особі приймається 1/3 голосів від встановленої кількості депутатів з ініціативи не менше ніж 1/3 від встановленої кількості депутатів. Дане рішення тягне за собою негайну відставку вищої посадової особи та очолюваного ним органу.

Що стосується відставки вищого виконавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ він продовжує діяти до формування нового вищого виконавчого органу суб'єкта РФ.

7.3. Організація виконавчих органів державної влади у суб'єктах РФ

Виконавча влада у суб'єктах РФ - це частина єдиної державної влади Російської Федерації. Органи виконавчої мають пріоритетне значення у тріаді гілок влади, що зумовлює їх провідну роль управлінні найважливішими процесами у державі та регіоні. Федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів РФ утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації.

У суб'єкті РФ встановлюється система органів виконавчої влади на чолі з керівником вищого виконавчого органу державної влади. Структура виконавчих органів структурі державної влади суб'єкта РФ визначається вищою посадовою особою суб'єкта РФ.

Основною особливістю організації виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ є дворівнева система правового регулювання, зумовлена ​​наступними факторами: по-перше, розмежуванням предметів ведення та повноважень між Російською Федерацією та її суб'єктами; по-друге, необхідністю забезпечення єдності системи органів виконавчої. З одного боку, суб'єкти РФ самостійно формують систему органів виконавчої на своїй території. З іншого, федеральні органи виконавчої влади і органи влади суб'єктів РФ утворюють єдину систему органів виконавчої влади Російської Федерації. Через війну біля кожного суб'єкта Федерації взаємодіють різні системи органів виконавчої: федеральні органи влади; органи виконавчої цього суб'єкта РФ, і навіть державні органи місцевого самоврядування. Слід зазначити, що поки що слабо розроблено механізм оптимальної взаємодії виконавчих органів влади всіх рівнів.

Структура виконавчих органів структурі державної влади у суб'єктах РФ представлена ​​переважно двома моделями: єдиноначальність у керівництві виконавчим органом і колегіальність під управлінням.

Перша модель: вища посадова особа, керівник виконавчої влади в суб'єкті РФ одноосібно створює структуру адміністрації суб'єкта РФ, наділяється різноманітними повноваженнями в галузі формування органів виконавчої влади, структури адміністрації, бюджету, фінансів та обліку, управління власністю, взаємодії з установами та підприємствами різних форм власності у галузях та сферах економічного та соціально-культурного розвитку, здійснює безпосереднє керівництво всіма структурними підрозділами затвердженої структури адміністрації.

До повноважень вищої посадової особи належать:

1) право законодавчої ініціативи; підписання та опублікування законів;

2) відкладне вето на закони;

3) виключне право внесення законопроектів щодо бюджету, планів соціально-економічного розвитку регіону, організаційної структури виконавчої влади.

Більшість статутів суб'єктів РФ передбачають механізм, який стримує владу вищих посадових осіб, керівників виконавчої влади суб'єкта РФ - право представницького органу на затвердження заступників, структури адміністрації, витрат на її утримання, заслуховування щорічних звітів про діяльність адміністрації, право дострокового припинення повноважень вищої посадової особи та ін. .

Друга модель структури адміністрації суб'єкта РФ передбачає заснування Уряду як самостійної організаційно-правової форми виконавчої влади з нормативно встановленою компетенцією, повноваженнями у встановленні виконавчо-розпорядчих функцій. Уряд має два початку: перше - воно видає загальнозначущі для населення території нормативні акти, тобто є носієм публічного права, друге - Уряд є юридичною особою, ті суб'єктом цивільно-правових, приватноправових відносин, воно може укладати угоди у сфері власності, землі та інших відносин.

Є проміжна модель організації адміністрації, коли уряд не є юридичною особою і не є самостійним суб'єктом – його статус, скоріше, колегії при губернаторі.

Різні моделі виконавчої суб'єктів РФ не забезпечують єдине правове та адміністративно-управлінське поле країни. У конституціях республік та статутах не визначено співвідношення актів, юридичної сили тих, що видаються на місцях, та актів федерального Уряду, який не має прямого адміністративного впливу на організаційно-правові органи виконавчої влади суб'єктів РФ.

Органи виконавчої у республіках РФ функціонують, зазвичай, з урахуванням однієї з перелічених вище варіантів.

1) Вищий орган виконавчої республіки очолює і формує вища посадова особа самостійно. І тут вищий орган виконавчої (уряд) цілком відповідально перед вищою посадовою особою суб'єкта РФ. Це характеризує систему органів виконавчої президентських республік.

2) Вищий орган виконавчої має "подвійну відповідальність": перед вищою посадовою особою суб'єкта РФ та законодавчим органом суб'єкта РФ. Вища посадова особа не є головою виконавчої безпосередньо, оскільки є посада голови уряду. Це характерно для змішаних, напівпрезидентських республік та більшості країв та областей.

3) При колегіальній системі формування та організації виконавчої влади у парламентських республіках виконавча влада (уряд) формується представницьким законодавчим органом влади. Це має місце в Удмуртській Республіці, Республіці Дагестан.

Структура республіканських органів виконавчої характеризується великою різноманітністю, що випливає з різноманітності моделей організації системи органів виконавчої влади республіках.

Вищим органом виконавчої влади республіках є держава. До його основних повноважень відносяться:

1) здійснення заходів щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, охорони власності та громадського порядку;

2) розробка бюджету суб'єкта РФ, забезпечення виконання;

3) розробка та подання на затвердження законодавчого (представницького) органу влади проектів планів соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ, звітів про їх виконання;

4) формування органів виконавчої суб'єкта РФ;

5) управління та розпорядження власністю суб'єкта РФ.

7.4. Вища посадова особа суб'єкта РФ

Громадянин Російської Федерації наділяється повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ за поданням Президента РФ законодавчим органом суб'єкта РФ. Якщо статутом суб'єкта передбачено двопалатний законодавчий орган суб'єкта РФ, рішення про наділення громадянина повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ приймається на спільному засіданні палат.

Положення про порядок розгляду кандидатур на посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ затверджено Указом Президента РФ від 27 грудня 2004 р. № 1603. Пропозиція про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта РФ вноситься Президентом РФ до законодавчого органу державної влади суб'єкта РФ не пізніше ніж за 35 днів до закінчення терміну повноважень вищої посадової особи суб'єкта РФ.

Перед внесенням Президентом РФ пропозиції про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта до законодавчого органу суб'єкта РФ проводяться консультації щодо кандидатури вищої посадової особи суб'єкта РФ. Законодавчий орган суб'єкта РФ розглядає подану Президентом РФ кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта РФ протягом 14 днів із дня внесення подання.

Рішення законодавчого органу суб'єкта РФ про наділення громадянина повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини від встановленої кількості депутатів законодавчого органу. У разі, коли суб'єктом РФ передбачено двопалатний законодавчий орган, рішення про наділення громадянина повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини від встановленої кількості депутатів кожної з палат законодавчого органу влади суб'єкта РФ.

Що стосується відхилення представленої кандидатури вищої посадової особи суб'єкта РФ, Президентом РФ пізніше семи днів із дня відхилення повторно вноситься пропозицію про кандидатуру. У разі дворазового відхилення представленої кандидатури (представлених кандидатур) вищої посадової особи суб'єкта РФ Президент РФ призначає тимчасово виконуючого обов'язки вищої посадової особи суб'єкта РФ на період до вступу на посаду особи, наділеної повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ, але не більше ніж на шість місяців .

У разі дворазового відхилення представленої кандидатури вищої посадової особи суб'єкта РФ проводяться відповідні консультації із законодавчим органом суб'єкта РФ щодо кандидатури вищої посадової особи суб'єкта РФ. За результатами консультацій Президент має право внести пропозицію про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта або призначити тимчасово виконуючого обов'язки вищої посадової особи суб'єкта.

Якщо політична партія відповідно до Федерального закону від 11 липня 2001 р. № 95-ФЗ "Про політичні партії" ініціювала розгляд законодавчим органом суб'єкта РФ пропозиції Президенту РФ про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта, ця пропозиція підлягає розгляду законодавчим органом суб'єкта з урахуванням термінів, встановлених федеральним законодавством задля забезпечення реалізації Президентом РФ своїх повноважень щодо внесення зазначеної кандидатури. Пропозиція політичної партії про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта РФ, підтримана більшістю голосів від числа обраних депутатів законодавчого органу суб'єкта РФ, оформляється відповідним рішенням законодавчого органу та надсилається в установленому порядку Президенту РФ.

Якщо право ініціювати розгляд пропозиції належить більш ніж однієї політичної партії, що самостійно брала участь у відповідних виборах щодо формування законодавчого органу суб'єкта РФ, законодавчим органом суб'єкта РФ розглядається пропозиція кожної політичної партії. У цьому випадку Президенту РФ направляється пропозиція політичної партії про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта РФ, підтримана найбільшою кількістю голосів депутатів, яка має бути не меншою ніж більшість голосів від числа обраних депутатів законодавчого органу суб'єкта РФ.

Якщо статутом суб'єкта РФ передбачено двопалатний законодавчий орган структурі державної влади суб'єкта РФ, пропозиція політичну партію про кандидатуру вищої посадової особи розглядається спільному засіданні палат. Зазначена пропозиція політичної партії надсилається Президенту РФ, якщо вона підтримана більшістю голосів від числа обраних депутатів кожної палати законодавчого органу суб'єкта РФ.

Вищою посадовою особою суб'єкта РФ може бути громадянин Російської Федерації, який не має громадянства іноземної держави або посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави, який досяг віку 30 років. Громадянин Російської Федерації наділяється повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ терміном трохи більше п'яти років.

Найменування посади вищої посадової особи суб'єкта РФ встановлюється статутом суб'єкта РФ з урахуванням історичних, національних та інших традицій цього суб'єкта.

У цілому нині, вища посадова особа суб'єкта РФ має такі повноваження:

1) представляє суб'єкт РФ у відносинах з іншими суб'єктами РФ, органами державної влади;

2) підписує закони, ухвалені законодавчим органом влади;

3) формує у встановленому конституцією (статутом) суб'єкта РФ порядку та відповідно до структури органів виконавчої влади вищий орган виконавчої влади суб'єкта РФ;

4) вправі вимагати скликання позачергового засідання законодавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ;

5) вправі брати участь у роботі законодавчого (представницького) органу влади суб'єкта РФ;

6) здійснює інші повноваження відповідно до законодавства, забезпечує координацію діяльності органів виконавчої влади суб'єкта РФ з іншими органами державної влади суб'єкта РФ і може організовувати взаємодію органів виконавчої влади суб'єкта РФ з федеральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими об'єднаннями . Якщо вища посадова особа суб'єкта РФ тимчасово неспроможна виконувати свої обов'язки, їх виконує посадова особа, передбачене конституцією (статутом) суб'єкта РФ.

Повноваження вищої посадової особи суб'єкта РФ припиняються достроково у разі:

а) його смерті;

б) звільнення його з посади Президентом РФ у зв'язку з висловленням йому недовіри законодавчим органом суб'єкта РФ;

в) його відставки за власним бажанням;

р) звільнення його з посади Президентом РФ у зв'язку з втратою довіри Президента РФ, за неналежне виконання своїх обов'язків;

д) визнання його судом недієздатним чи обмежено дієздатним;

е) визнання його судом безвісно відсутнім або оголошення померлим;

ж) набуття ним законної сили обвинувальним вироком суду;

з) його виїзду межі Російської Федерації на місце проживання;

і) втрати їм громадянства Російської Федерації.

Законодавчий орган суб'єкта РФ висловлює недовіру вищій посадовій особі суб'єкта РФ у разі:

1) видання їм актів, що суперечать Конституції, федеральному законодавству, статуту та законам суб'єкта РФ, якщо ці протиріччя встановлено відповідним судом, а вища посадова особа суб'єкта РФ не усуне зазначені протиріччя протягом місяця з дня набрання чинності судовим рішенням;

2) встановленого судом грубого порушення федерального законодавства та законодавства суб'єкта РФ, якщо це спричинило за собою масове порушення прав і свобод громадян;

3) неналежного виконання вищою посадовою суб'єкта РФ своїх обов'язків.

Рішення законодавчого органу суб'єкта РФ про недовіру вищій посадовій особі приймається 2/3 голосів від встановленої кількості депутатів з ініціативи не менше 1/від встановленого числа депутатів.

У двопалатному законодавчому органі суб'єкта РФ рішення про недовіру вищій посадовій особі суб'єкта РФ приймається 2/3 голосів від встановленої кількості депутатів кожної з палат з ініціативи 2/3 від встановленої кількості депутатів палати, наділеної конституцією (статутом) суб'єкта РФ правом ініціювання питання про висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ. Рішення законодавчого органу суб'єкта РФ про недовіру вищій посадовій особі суб'єкта РФ прямує на розгляд Президента РФ для вирішення питання про відчуження вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади. Рішення Президента РФ про звільнення вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади тягне у себе відставку очолюваного зазначеною особою вищого виконавчого органу структурі державної влади суб'єкта РФ.

Що стосується відставки вищого виконавчого органу влади суб'єкта РФ він продовжує діяти до формування нового вищого виконавчого органу влади суб'єкта РФ.

Президент РФ призначає тимчасово виконуючого обов'язки вищої посадової особи суб'єкта РФ на період до вступу на посаду особи, наділеної повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ, у разі:

а) дострокового припинення повноважень вищої посадової особи суб'єкта РФ;

б) тимчасового усунення вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади; в) відсутності законодавчого органу влади суб'єкта РФ чи його саморозпуску; г) неприйняття законодавчим органом влади суб'єкта РФ за поданою Президентом РФ кандидатурі вищої посадової особи суб'єкта РФ у встановлений законом термін рішення про її відхилення або наділення зазначеної кандидатури повноваженнями вищої посадової особи; буд) дворазового відхилення законодавчим органом суб'єкта РФ представленої кандидатури (представлених кандидатур) посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ.

Тимчасово виконуючий обов'язки вищої посадової особи суб'єкта РФ немає права розпускати законодавчий орган суб'єкта РФ, вносити пропозиції про зміну статуту суб'єкта РФ.

Пропозиція про кандидатуру вищої посадової особи суб'єкта РФ вноситься Президентом РФ і розглядається законодавчим органом суб'єкта РФ пізніше 14 календарних днів із дня дострокового припинення повноважень або пізніше 35 днів до закінчення терміну повноважень вищої посадової особи суб'єкта РФ.

Статутом суб'єкта РФ для тимчасово виконуючого обов'язки вищої посадової особи суб'єкта РФ можуть бути обмежені здійснення окремих повноважень вищої посадової особи суб'єкта РФ.

7.5. Основи діяльності вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ

Виконавчий орган влади суб'єкта РФ є постійно діючим органом виконавчої влади, забезпечує виконання федерального та регіонального законодавства на території суб'єкта РФ, має права юридичної особи, має гербову печатку. Фінансування вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ та очолюваних ним органів виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів бюджету суб'єкта РФ, передбачених окремою статтею.

Вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта РФ розробляє та здійснює заходи щодо забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ, бере участь у проведенні єдиної державної політики у галузі фінансів, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення та екології.

Вищий виконавчий орган структурі державної влади суб'єкта РФ:

а) здійснює заходи щодо реалізації, забезпечення та захисту прав і свобод людини та громадянина, охорони власності та громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

б) розробляє подання у законодавчий орган суб'єкта РФ проект бюджету, і навіть проекти програм соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ;

в) забезпечує виконання бюджету суб'єкта РФ і готує звіт про виконання бюджету та звіти про виконання програм соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ для подання їх вищою посадовою особою суб'єкта РФ до законодавчого органу суб'єкта РФ;

р) формує інші органи виконавчої суб'єкта РФ;

буд) управляє і розпоряджається власністю суб'єкта РФ відповідно до законами суб'єкта РФ, і навіть федеральної власністю, переданої управління суб'єкту РФ.

Тема 8. Ефективність державного управління

8.1. Теоретико-методологічні підходи до визначення ефективності

Модернізація системи управління нерозривно пов'язані з визначенням оптимальних параметрів, сприяють формуванню управління як відкритої, динамічної соціальної системи. Для формування ефективної моделі державного управління необхідний комплексний аналіз співвідношення між політичною системою, державною владою, інститутами громадянського суспільства, соціально-економічними стандартами та соціокультурними нормами. В умовах змін політичного та соціального середовища актуалізується проблема становлення адекватної системи державного управління, здатної ефективно реагувати на виклики зовнішнього середовища, стає очевидною необхідністю розробка збалансованої системи показників та критеріїв ефективності діяльності органів державної влади.

Існує кілька теоретико-методологічних підходів до визначення сутності ефективності. У різних галузях діяльності розуміння ефективності має свої особливості. Так було в політиці " ефективність " сприймається як щось позитивне і бажане, отримуючи цим сенс ціннісної характеристики діяльності. Стосовно діяльності органів влади це термін став дієвим політичним символом, здатним організувати громадську думку на підтримку певних пропозицій. У найзагальнішому вигляді ефективність розуміється як: можливість досягнення результату; значимість отримання результату тим, кому він призначений; відношення значущості цього результату до кількості зусиль, витрачених з його досягнення.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что "делаются правильные вещи". Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько "правильно делаются эти вещи" [11]. Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. [12]

У дослідженнях ефективності державного управління, державної бюрократії та інституцій держави можна виділити кілька теоретико-методологічних підходів, що пов'язують ефективність із певними факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. [13]

2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. [14]

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. [15]

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. [16]

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. [17]

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям. [18]

7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации. [19]

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук [20] подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Загальна соціальна ефективність. Вона розкриває результати функціонування системи державного управління (тобто сукупності державних органів та керованих ними об'єктів).

2. Спеціальна соціальна ефективність. Вона характеризує стан організації та функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами. До критеріїв цього виду належать:

▪ целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

▪ нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

▪ стиль функціонування державного апарату;

▪ нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

▪ сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его "дробности", многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

▪ издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретна соціальна ефективність. Вона відображає діяльність кожного управлінського органу та посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, відносини. Серед критеріїв можна виділити такі, як ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів управлінської діяльності органів та посадових осіб тим її параметрам, які зазначені у правовому статусі (та компетенції) органу та державної посади; законність рішень та дій органів державної влади та місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб; дійсність управляючих впливів.

Ефективність діяльності органів структурі державної влади визначається як величиною економічного ефекту, а й передусім соціально-політичними результатами діяльності органів влади. Для оцінки ефективності державного управління та діяльності органів державної влади необхідні оціночні технології та процедури, які були б стійкими, об'єктивними та дозволяли своєчасно коригувати діяльність органів державної влади.

Різні теоретико-методологічні підходи до визначення сутності ефективності знаходять свій відбиток у концептуальних моделях.

8.2. Концептуальні моделі ефективності

Теоретично управління виділяють кілька моделей ефективності: системно-ресурсну, цільову, модель задоволеності учасника, комплексну, що містить протиріччя модель [21]. Загальна характеристика моделей ефективності дозволяє виявити складний комплекс, компонентами якого є цільові орієнтири та зовнішнє середовище, організаційна діяльність та структура, технології управління та методики оцінки ефективності.

Системно-ресурсна модель заснована на аналізі співвідношення "організація - довкілля". Ефективність у цій моделі - здатність організації експлуатувати своє довкілля на придбання рідкісних і цінних ресурсів із підтримки свого функціонування.

З позицій цільової моделі організація ефективна тією мірою, якою вона досягає своєї мети.

Модель задоволеності учасника спирається на індивідуальні чи групові оцінки якості діяльності організації із боку її членів. Організація розглядаються як кооперативний спонукально-розподільчий механізм, налаштований те що, щоб отримувати віддачу від своїх членів через забезпечення гідної винагороди їх зусиль.

Комплексна модель розглядає ефективність як інтегральну та структуровану характеристику діяльності організації. Вона включає оцінку економічності, дієвості, продуктивності, якості продукту або послуги, результативності, прибутковості, якості трудового життя і впровадження нововведень.

Модель, що містить протиріччя, виходить із того, що ефективних організацій не існує. Вони можуть бути ефективними тією чи іншою мірою, оскільки:

1) стикаються з множинними та суперечливими обмеженнями навколишнього соціального середовища;

2) мають множинні та суперечливі цілі;

3) мають множинні та суперечливі внутрішні та зовнішні джерела оцінок;

4) мають множинні та суперечливі часові рамки.

У моделі, запропонованої американським соціологом Р. Лайкертом, ефективність сприймається як складне взаємодія різних чинників, серед яких домінуюче становище займають людський і соціально-екологічний. Так, на думку Лайкерта, ефективність визначають три групи факторів:

1) внутрішньоорганізаційні – формальна структура органу влади, економічна база, професійно-кваліфікаційний склад державних службовців;

2) проміжні змінні – людські ресурси, організаційна культура, методи прийняття рішень, рівень довіри до керівництва, способи стимулювання та мотивації діяльності;

3) результуючі змінні - зростання чи падіння продуктивність праці, ступінь задоволеності запитів споживачів.

Аналіз різних моделей ефективності дозволяє зробити висновок у тому, кожна з розглянутих моделей має переваги й у водночас обмеження.

Різні підходи до ефективності знаходять прояв у структурованих комплексах – аспектах організаційної ефективності: функціональному, структурному, організаційному, предметно-цільовому. Функціональний аспект включає продуктивність; економічність; адаптивність, тобто здатність оптимально виконувати задані функції в певному діапазоні умов, що змінюються; гнучкість; оперативність та своєчасність виявлення та вирішення управлінських проблем. [22]

Структурний аспект ефективності, як правило, пов'язується з ефективністю цілепокладання (порівняння нормативних та здійснюваних цілей, порівняння здійснюваних цілей та результатів управління, порівняння отриманих результатів з об'єктивними потребами); раціональністю організаційної структури (розподілу відповідальності та повноважень, організація взаємовідносин між співробітниками та підрозділами); відповідністю системи управління, її організаційної структури об'єкту управління; стилем управління (юридичні форми, методи та процедури управління); характеристиками посадових осіб (загальнокультурними, професійними, особистісними)

Розглядаючи організаційно-інституціональний аспект ефективності, важливо наголосити, що оцінка ефективності є похідною від того, яке місце та які функції виконує організація в системі міжорганізаційних відносин. У цьому чинники, критерії, параметри оцінки ефективності органів структурі державної влади істотно відрізнятимуться від комерційних організацій, оскільки вони різні як цільові орієнтири, і інші складові організаційної діяльності.

У предметно-цільовому аспекті ефективності залежно від цільових орієнтирів, предмета оцінки та порівнюваних параметрів організаційної діяльності виділяються види ефективності. До них відносять: організаційну, економічну, технологічну, соціальну, правову, психологічну, політичну, етичну, екологічну. [23]

З погляду ефективності може оцінюватися будь-який аспект (сторона) чи характеристика діяльності органів державної влади, що розглядається як соціальна цілісність та система.

Ефективність як інтегральна та структурована характеристика діяльності є не лише показником, а й процесом, який необхідно організувати та яким потрібно керувати.

Оцінка ефективності повинна бути безперервним, тотальним процесом оцінки діяльності органів влади, структурних підрозділів та державного службовця, що має своїм змістом: вибір системи показників ефективності; розробку стандартів (нормативів та процедур) ефективності; вимірювання показників ефективності; зіставлення фактичного стану ефективності із вимогами цих стандартів.

Характеристика ефективності органів структурі державної влади багатовимірна і від цілей, формулируемых суб'єктом оцінювання. При цьому застосовуючи ту чи іншу технологію оцінювання ефективності, необхідно чітко виділити:

1) суб'єкт оцінювання (його позицію, цільові та ціннісні орієнтири);

2) об'єкт оцінювання (ним може стати вся система управління чи окремий її елемент, наприклад сфера діяльності – процес, результат чи наслідки; структурно-інституційний аспект, кадри);

3) інструментарій ефективності (моделі, аспекти, види та технології оцінки ефективності).

Для оцінки діяльності органів державної влади необхідно із загальних критеріїв (економічність, ефективність та результативність) виділити конкретні. Цей момент є основним у підготовці до проведення оцінки. У розробці критеріїв оцінки потрібна певна гнучкість. Критерій ефективності – ознаки, грані, сторони прояву управлінської діяльності, за допомогою аналізу яких можна визначити якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства. Показник ефективності - це певний захід, що дозволяє порівняти: фактичну діяльність органів влади/співробітників з бажаною або необхідною; діяльність органу влади у різні тимчасові періоди; діяльність різних органів проти один з одним.

Серед основних вимог, що висуваються до критеріїв оцінки, можна виділити, що:

1) критерії повинні вести до здійснення завдань оцінки та охоплювати всі виявлені проблеми;

2) критерії повинні бути досить конкретні для того, щоб можна було здійснити оцінку на практиці;

3) критерії повинні підкріплюватися відповідними доводами та/або надходити з авторитетних джерел. Крім того, критерії, які використовуються для оцінки діяльності органів влади, мають бути узгоджені між собою, а також з тими критеріями, які використовувалися у попередніх оцінках.

8.3. Інтегральні показники оцінки ефективності державного управління

У міжнародній практиці використовуються різні інтегральні показники з метою оцінки ефективності державного управління, розроблені міжнародними організаціями.

1) Показник GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) [24] оцінює ефективність державного управління в міжкраїновому порівнянні. Показник був розроблений на основі кількох сотень змінних і складається із шести індексів, що відображають шість параметрів державного управління. Ці параметри були виділені на основі загального визначення, згідно з яким "державне управління" розуміється як сукупність традицій та інституційних утворень і включає:

а) процеси вибору, контролю та заміни уряду;

б) здатність уряду формулювати та проводити політику; в) повагу громадян і держави до інститутів, що керують соціальною та економічною взаємодією в суспільстві. Оцінка проводилася на основі порівняння шести індексів:

▪ право голосу та підзвітність (Voice and Accountability) - індекс включає показники, що вимірюють різні аспекти політичних процесів, громадянських свобод та політичних прав. Показники цієї категорії вимірюють рівень можливості участі громадян у виборі уряду. Наприклад, показник ступеня незалежності преси;

▪ політична стабільність та відсутність насильства (Political Stability and Absence of Violence) - індекс включає групу показників, що вимірюють ймовірність дестабілізації уряду та вимушеної відставки внаслідок застосування насильства (включаючи тероризм та насильство всередині країни). Цей індекс відображає, наскільки якість державного управління може викликати необхідність різких змін, зміну політичного курсу;

▪ ефективність уряду (Government Effectiveness) – індекс відображає якість державних послуг, якість бюрократії, компетенцію державних службовців, рівень незалежності державної служби від політичного тиску, рівень довіри до політики, яку проводить уряд;

▪ якість законодавства (Regulatory Quality) - значення цього індексу пов'язане з політикою, що проводиться. За допомогою нього вимірюються заходи, що суперечать ринковій економіці, такі як: контроль рівня цін, неадекватний контроль банків, надмірне регулювання міжнародної торгівлі та розвитку бізнесу;

▪ верховенство закону (Rule of Law) – індекс вимірює рівень довіри громадян до законів суспільства та прихильність до виконання цих законів. Він включає показники ставлення громадян до злочину, ефективності та передбачуваності законодавчої системи, прихильності до контрактної системи;

▪ контроль корупції (Control of Corruption) - індекс відображає сприйняття корупції в суспільстві, при цьому враховуються різні сторони явища, починаючи від частоти "додаткової оплати за те, щоб роботу було зроблено", до впливу корупції на розвиток бізнесу, а також існування "великої корупції" на високому політичному рівні та участі еліт у корупції.

2) Показники (WBES) [25] дозволяють отримати порівняльну оцінку державної політики, ділового клімату, якості регулювання, рівня корупції, якості державних послуг у контексті взаємодії між бізнесом та державою.

3) Показники (BEEPS) [26] дозволяють отримати порівняльну оцінку якості управління, ділового клімату, конкурентного середовища, рівня корупції у контексті взаємодії між бізнесом та державою у країнах з перехідною економікою.

4) Індекс сприйняття корупції (ІВК) [27]. Це складовий індекс, який дозволяє отримати щорічний зріз за рівнем корупції у державному секторі у різних країнах.

5) Барометр світової корупції організації " Transparency International " [28] (ТІ). Якщо метою ІВК є оцінка рівня корупції у світі, то Барометр насамперед орієнтований на сприйняття середньою людиною рівня корупції. За даними індексу 48,7% опитаних у Росії вважає, що корупція дуже істотно впливає на бізнес-середовище (16,6% - Канада, 7,4% - США, 34,7% - Великобританія), 21,8% опитаних вважають, що корупція дуже істотно впливає на особисте життя і життя його сім'ї (42,5% - Канада, 26,5% - США, 10,9% - Великобританія).

6) Індекс економічної свободи (ІЕС) організації "Heritage Foundation" був розроблений Фондом Спадщини (Heritage Foundation) спільно з Уолл Стріт (Wall Street) [29]. Інформаційною базою ІЕС є дані урядових та неурядових організацій, результати міжнародних та національних соціологічних опитувань. У 2003 р. ІЕС розраховувався для 161 країни на основі 50 характеристик, об'єднаних у 10 факторів економічної свободи: торговельна політика, фіскальна політика, державна інтервенція в економіку, монетарна політика, іноземні інвестиції та потоки капіталу, банківська сфера, зарплати та ціни, майнові права , регулювання, чорний ринок. Кожен фактор оцінюється за шкалою, відповідно до якої якісні чи кількісні характеристики переводяться в бали від одного до п'яти: що більше значення показника, то значніша інтервенція держави в економіку країни і тим нижчий рівень економічної свободи. З 1995 р. значення цього індексу Росією зростає, якщо 1995 р. цей індекс для Росії становив 3,4, то починаючи з 2000 р. він тримається лише на рівні 3,7.

7) Індекс непрозорості [30] дозволяє оцінити вплив непрозорості країни на вартість та ефективність капіталовкладень. "Індекс непрозорості" представлений у вигляді інтегрального "Фактора непрозорості", складеного на основі п'яти первинних показників, що характеризують такі сфери, що впливають на ринок капіталу: корупція у державних органах; закони, що регулюють права власності; економічна політика (фіскальна, монетарна, податкова); стандарти фінансування; регулювання комерційної діяльності.

Абревіатура з англійських назв областей дослідження (відповідно Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) утворюють слово "CLEAR" (від англ. clear - "ясний", "прозорий", "чіткий"). Двовимірне вимір (ранжування країн за рівнем непрозорості та оцінка "премії за ризик" - збільшення вартості іноземних кредитів) дозволяє оцінити реальні витрати, зумовлені непрозорістю. Значення Індексу непрозорості по Росії становило 83,59, що значно вище за показники як країн ОЕСР, так і країн Центральної та Східної Європи.

8) Показники ефективності державного управління, що вимірюються на основі обстежень державних службовців та населення.

▪ індекс інституційного середовища [31], який розраховується на основі обстежень державних службовців у 15 країнах (у тому числі в Албанії, Аргентині, Болгарії, Індії, Індонезії та Молдові) за методологією Світового Банку (розроблена за підтримки Програми співробітництва між Банком та Нідерландами) ). Індекс інституційного середовища включає інтегральні оцінки ступеня довіри до відомчої політики, довіри до правил та адекватності та передбачуваності ресурсного забезпечення.

9) Показники, що розраховуються на основі проведених у Росії обстежень (без можливості прямих міжнародних зіставлень). Дана група показників ефективності реалізації реформ державного управління включає широке коло запланованих та проведених обстежень населення, підприємств та організацій, а також державних службовців з питань, пов'язаних з визначенням тих чи інших характеристик діяльності органів влади (сприйняття населенням якості державних послуг, що надаються;, сприйняття престижу державної); служби, співвідношення рівнів оплати праці в державному та приватному секторі за ключовими посадами [32] , вплив заходів з дерегулювання російської економіки [33] ).

Слід зазначити, що на сьогоднішній день немає достатньо чітко сформульованих стратегій розвитку, системи побудови цільових орієнтирів в органах державної влади. З іншого боку, нове позиціонування адміністративних структур відбувається у умовах зміни всієї системи управління, за умов нечітких позицій різних суб'єктів управління, як у федеральному рівні, і лише на рівні суб'єктів РФ. У цьому контексті особливої ​​значущості набувають питання, пов'язані зі створенням комплексної моделі управління ефективністю діяльності органів влади, що включає систему цілепокладання, обґрунтованого вибору пріоритетів, систему оцінки якості управління та моніторингу досягнутих результатів.

Саме тому, що процеси державного управління стають вкрай різноманітними, варіативними та інтенсивними, виникає потреба в максимально можливій структуризації з позицій "ресурсів" і "результатів", що широко розуміються. З цим пов'язане також активне використання формалізованих оцінок. Система оцінки ефективності нерозривно пов'язана з циклом планування, в якому плануються, досягаються та оцінюються обсяг та ефективність діяльності органу влади. Система оцінки ефективності спонукає до визначення різноманітних цілей, виконання яких відповідальний орган влади, і визначення тимчасового періоду, протягом якого ці цілі буде досягнуто. Зобов'язання щодо досягнення результатів фіксуються у показниках ефективності діяльності. У зв'язку з цим система оцінки професійної діяльності державних службовців, заснована на системі збалансованих показників, має бути пов'язана з рівнем досягнення стратегічних та оперативних цілей органу в цілому, а не прив'язуватися лише до оцінки якості виконання окремих управлінських процедур та операцій.

8.4. Показники ефективності та результативності діяльності органів влади

Оцінка результатів діяльності з урахуванням збалансованої системи показників стала потужним інструментом колективного аналізу у реалізації стратегічних цілей. Збалансована система показників дозволяє аналізувати основні стратегічні проблеми у кількох ключових аспектах: фінансова діяльність; відносини із споживачами; організація внутрішніх адміністративних процесів; навчання та розвиток державних службовців.

Оцінка результатів діяльності на основі збалансованої системи показників має безліч переваг:

1) процеси планування, контролю та доведення до відома службовців стратегічних цілей та етапів їх реалізації стають більш прозорими; наявність як випереджальних показників, що характеризують чинники успіху у майбутньому, і показників за час дозволяє проводити ретроспективний аналіз;

2) підвищуються можливості ідентифікації та концентрації зусиль на відносинах із споживачами послуг та клієнтами завдяки наявності показників задоволеності споживачів, якісних показників;

3) створюються додаткові можливості для досягнення ефективності внутрішніх адміністративних процесів та визначення умов удосконалення організаційної структури та внутрішніх процесів, професійного розвитку державних службовців;

4) наявність логічних та взаємозалежних критеріїв дозволяє диференціювати оплату праці службовців.

Головна перевага збалансованої системи показників полягає в тому, що вона дозволяє побачити чітко виражений причинно-наслідковий стратегічний взаємозв'язок між усіма ключовими аспектами діяльності органів влади. p align="justify"> При розробці показників результативності та ефективності діяльності важливим є дотримання взаємозв'язку системи планування, оцінки, оплати праці та орієнтація службовців на досягнення планових показників.

Система показників ефективності та результативності діяльності органів влади має включати такі групи.

Показники безпосереднього результату. У звітах про діяльність органів влади та структурні підрозділи вже міститься перелік певних результатів. Зміст результатів адміністративної діяльності визначається як питаннями компетенції, і характером тих функцій, які виконуються. У разі показником безпосереднього результату йому виступить кількість послуг у сенсі, управлінські рішення як правових актів, програм. Показником безпосереднього результату може бути кількість стандартизованих послуг, відхилення від заданих стандартів, кількість одержувачів стандартизованих послуг.

Показники кінцевого ефекту. p align="justify"> Показники ефекту характеризують зміни в об'єкті управління, характер впливу діяльності на цільову групу дозволяє вказати на кінцевий ефект від діяльності виконавчого органу. Кінцевим ефектом для органу є зміна (або відсутність зміни) у стані, функціонуванні об'єкта управління, цільових груп і, як правило, пов'язане з досягненням цілей діяльності органу влади. Як показники, які можуть свідчити про досягнення кінцевого соціального ефекту, виступають показники задоволеності споживача від наданої послуги чи діяльності виконавчого органу.

Показники безпосередніх процесів пов'язані з характером функціонування, адміністративними процесами, вимогами до них. Показник може формулюватися як частки операцій або процедур, що відповідають стандартам або вимогам до роботи. Фактично ці показники не можна повністю віднести до показників результату, хоча вони і нерозривно пов'язані, якість адміністративних процесів лише певною мірою визначає досягнення результату. Як показники безпосередніх процесів можуть бути виділені, наприклад, частка підготовлених документів, виконаних у строк і без порушень, частка операцій, проведених відповідно до регламенту (правильно та вчасно).

Показники повинні відповідати таким вимогам:

1) співвіднесеність - показники повинні безпосередньо ставитися до сформульованих цілей та завдань діяльності органу влади;

2) чіткість і однозначність, простота в розумінні та використанні - з метою забезпечити можливість збирання та порівняння даних показник повинен бути чітко визначений. З визначення показника має бути зрозуміло, чи свідчить збільшення його значення поліпшення чи, навпаки, про погіршення становища з наданням цієї послуги;

3) порівнянність - в ідеальному випадку показники мають забезпечувати сумісність у часі та дозволяти проводити порівняння між органами влади;

4) перевірюваність - показники повинні бути сформульовані таким чином, щоб їх значення (зібрані та розрахункові дані) могли бути перевірені. По можливості, до них має додаватися опис використаних при розрахунках статистичних методів та побудови вибірки;

5) статистична надійність - показники повинні ґрунтуватися на надійних системах збору даних, і у тих, хто ними користується в управлінських цілях, має бути можливість перевірки точності даних та надійності використовуваних розрахункових методів;

6) економічна доцільність - дуже важливо дотримуватися розумного співвідношення між витратами на збір даних та корисністю цих даних. Там, де це можливо, показники повинні ґрунтуватися на вже існуючих даних і повинні бути прив'язані до роботи з збору даних, що вже проводиться;

7) чутливість – показники мають швидко реагувати на зміни. Показник, діапазон зміни якого занадто малий, може мати дуже обмежене застосування;

8) відсутність внутрішніх "антистимулів" - при розробці показників необхідно брати до уваги, які поведінка вони заохочуватимуть. Необхідно уникати таких показників, які можуть спричинити формування контрпродуктивної поведінки службовців;

9) гнучкість щодо інновацій - система разів певних показників не повинна перешкоджати інноваційній діяльності або впровадженню альтернативних методів, систем або процесів з метою підвищення якості та кількості послуг;

10) швидкість оновлення - показник повинен бути заснований на даних, які можна отримати за час, досить розумний з урахуванням прийнятих на основі даного показника рішень, інакше існує небезпека того, що рішення прийматимуться на основі застарілих або тих, що втратили актуальність даних.

Впроваджуючи систему управління за результатами, важливо враховувати ризики та обмеження, необхідна складна попередня оцінка щодо визначення показників ефективності, оскільки встановлення ненадійної, необ'єктивної та незбалансованої системи показників може спричинити ще серйозніші наслідки, ніж взагалі відсутність системи оцінки. Застосування системи оцінки ефективності підвищує прозорість. Прозорість як така є дуже цінним якістю. Нерідко через її відсутність та закритість діяльності органів влади розвивається бюрократизм, увага приділяється непродуктивним процесам, методичним рекомендаціям, структуруванню. У результаті не зовсім ясно, яке відношення до основного процесу мають деякі види діяльності органу влади і в чому мета його існування. У цьому випадку визначення показників ефективності та результативності діяльності та виконання поставлених завдань може вести до підвищення прозорості та бути додатковим стимулом для запровадження інновацій. Впровадження процедур оцінки ефективності може суттєво покращити якість внутрішньої політики та системи прийняття рішень в органах влади.

Система оцінка ефективності діяльності пов'язана із системою оцінки персоналу та управлінням людськими ресурсами в органах влади. Використовуючи систему оцінки ефективності для самонавчання, управління компетенціями, орган влади робить ще один крок у бік організаційного розвитку. При розробці та впровадженні елементів управління за результатами необхідний інтегрований підхід, важливим є аналіз ролі контекстів, взаємозв'язків, віддалених та варіативних наслідків застосування інноваційних технологій, що сприяє більш ефективному використанню в управлінській практиці інструментів управління за результатами.

Тема 9. Вітчизняний та зарубіжний досвід організації влади на місцях

9.1. Досвід становлення місцевого самоврядування у Росії

Серед проведених нині у Росії реформування і перетворень одне із значних місць займає реформа місцевого самоврядування. Сучасна Росія останнім століттям втретє прагне знайти оптимальну форму управління на місцях. Сьогодні як ніколи очевидна потреба створення нових ефективних форм та систем муніципального управління та місцевого самоврядування. Однак становлення сучасної муніципальної моделі проходить із певними труднощами, що частково викликано недостатньою вивченістю вітчизняного досвіду організації місцевої влади.

Протягом тисячолітньої історії російської держави, через особливості розвитку суспільства, система управління відрізнялася надмірною централізацією державної влади, постійним пануванням виконавчих структур, відсутністю розвиненої системи самоврядування. При цьому структури місцевого самоврядування, що склалися, практично не відображали інтереси населення, часто будучи гальмом для загального розвитку. У той самий час історія Росії існувало досить моделей і систем самоврядування, дали позитивний ефект соціально-економічного розвитку території.

Традиційно виділяють три вітчизняні моделі місцевого самоврядування: земську, радянську та нову (сучасну). Однак система місцевого самоврядування почала складатися і на ранніх етапах розвитку вітчизняної історії.

Досить чітко контури місцевого самоврядування проявили себе у зв'язку з прийняттям християнства на Русі (988 р.), розширилося коло суб'єктів місцевого самоврядування, поряд із виробничими та територіальними формами самоврядування з'явилося монастирське та церковне самоврядування. Місцеве самоврядування цього періоду грає роль інституту управління, з розвитком якого було пов'язано укрупнення адміністративних одиниць та створення великих політичних центрів. Суттєві зміни до системи самоврядування, що склалася, внесло монголо-татарську навалу, що зруйнувало представницьку владу - саму основу, що об'єднувала слов'янські громади.

p align="justify"> Особливе місце в історії місцевого самоврядування займають реформи Івана TV: губна реформа, земські перетворення, скасування системи годування. Водночас було здійснено спроби встановлення залежності місцевих органів від центральної влади, запроваджено опричнину. Загалом заходи Івана Грозного не призвели до формування цілісної системи місцевого самоврядування.

Не склалася завершена модель місцевого самоврядування і в епоху правління Петра I. Незважаючи на те, що були проведені заходи, що сприяли розвитку місцевого самоврядування (наприклад, за кожним містом закріплювалося право самостійно розпоряджатися міською землею, управління громадами передано самим громадам), вживалися і заходи, що обмежують компетенцію місцевих органів (встановлення опіки наказової адміністрації над громадами). Метою реформ Петра I було створення цілісної держави з досить ефективною системою управління, що відповідає вимогам політичної еліти того часу, що багато в чому пояснює "зигзаги" щодо інститутів місцевого самоврядування.

Великою віхою у розвитку вітчизняного самоврядування справедливо вважається період царювання Катерини П. Саме в цей час були сконструйовані основи самоврядування, що отримали своє закріплення в таких актах, як Установа про губернії (1775 р.), жалована грамота дворянству (1785 р.). права та вигоди міст (1785), які реформували місцеві установи на засадах самоврядування за становим принципом. Сформована система місцевої влади функціонувала до створення земської моделі місцевого самоврядування.

Земська модель існувала Росії понад півстоліття, з 1864 по 1918 р. Масштаб земських установ був великий: на початку XX в. Земства існували в 34 губерніях Європейської частини Росії, а напередодні Лютневої революції - вже в 43 губерніях. У розвитку земської моделі місцевого самоврядування можна назвати кілька періодів.

1. Становлення земської моделі місцевого самоврядування розпочалося у зв'язку з реформами Олександра П. До них існували лише зачатки самоврядування. Земська (1864 р.) та міська (1870 р.) реформи призвели до децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування;

2. Другий період пов'язані з посиленням центральної влади. Введене 1890 р. " Нове становище " значно посилило контроль адміністрації над діяльністю земств, обмежило повноваження земств, змінило порядок виборів, у результаті стало виборних громадян населення. У 1900 р. були прийняті "Зразкові правила граничного земського оподаткування", які завдали удару по фінансовій основі земств: їм заборонили збільшувати кошторис більше, ніж на 3% порівняно з попереднім роком;

3. Для наступного періоду була характерна консолідація земського руху у відповідь на дії центральної влади. Каталізатором цього процесу послужили великі поразки у російсько-японській війні, наростання політичної кризи та революційної ситуації. У 1904, 1905, 1906 pp. проходили постійні з'їзди земського та міського самоврядування, на яких висувалися вимоги скликання народного представництва із законодавчими функціями, надання громадянських свобод, рівноправності станів та розширення повноважень місцевого самоврядування.

У маніфесті від 17 жовтня 1905 р. Микола II прийняв вимоги земств про скликання представницьких зборів. Указом від 15 березня 1917 р. князь Львів представників губернських та повітових управ призначив комісарами Тимчасового уряду, його повноважними представниками на місцях. Вперше за свою історію земства офіційним шляхом набули політичної влади. Цей період вважається часом найвищого розквіту земської моделі. Система місцевого самоврядування була розгалуженим і досить ефективним апаратом управління місцевим господарством.

4. Останній період історії земств пов'язані з їх ліквідацією. До осені 1917 р. збільшився вплив паралельних органів місцевої влади - Рад робітничих, солдатських та селянських депутатів. Виникла криза влади - двовладдя: Ради та Тимчасовий уряд, комісарами якого були переважно земські діячі, - закінчився перемогою Рад. Процес ліквідації губернських, повітових і волосних зборів і управ практично почався, щойно перемогло збройне повстання Петрограді, а після III Всеросійського з'їзду Рад він розгорнувся у масовому масштабі. У цілому нині процес ліквідації земств закінчився влітку 1918 р.

Земської моделі місцевого самоврядування були притаманні такі риси:

1) функціонування земських установ поза системою державних органів;

2) існування земської системи лише на двох адміністративних рівнях - повітовому та губернському;

3) наявність у земських органів значних повноважень;

4) наявність у земств міцної фінансово-економічної бази;

5) чітка правова регламентація земської системи тощо.

Земське і муніципальне управління відповідало всім існували тоді канонам самоврядування, а господарська самостійність земських установ не знала аналогів у світі. Земства були унікальним явищем у житті Росії, а й у світовій практиці місцевого самоврядування.

Радянська модель місцевого самоврядування, яка змінила земську модель, проіснувала у Росії із 1917 по 1993 р. Її еволюція пройшла кілька періодів.

1. Перший період був із створенням нової системи органів місцевого самоврядування. Більшовики, взявши владу в 1917 р., почали будувати нову державу, спираючись на марксистсько-ленінську тезу про необхідність початкового зламу старої державної машини. Після ліквідації земства постала гостра потреба створення нової структури управління місцевим господарством: вся країна покрилася мережею Рад, створюваних у всіх, навіть найменших територіальних одиницях. Делегати низових Рад створювали волосні органи влади, делегати волосних - повітові органи, делегати повітових - губернські - і так до Всеросійського З'їзду Рад. На цьому етапі Ради, по суті, були місцевими органами політичної та економічної влади центру.

2. Наступний період увійшов до історії як період непу. Нова економічна політика дозволяла допущення елементів приватної власності, що призвело до ускладнення форм господарської діяльності та, у свою чергу, викликало зміни в місцевих органах влади. Декрет ВЦВК "Про заміну розкладки натуральним податком" (1921 р.) та "Наказ про СТО (Ради праці та оборони) місцевим радянським установам" відзначали особливу важливість максимального розвитку творчої самодіяльності та ініціативи місцевих державних органів, обліку досвіду та поширення кращих прикладів роботи Порад. Потужний поштовх розвитку міського самоврядування дало Положення "Про міські ради", прийняте в 1925 р., яке визначало Ради як "вищий орган влади на території міста в межах своєї компетенції" та надавало їм відносну самостійність.

3. Для наступного періоду характерна практично повна ліквідація реальної системи місцевого самоврядування та її заміна системою тоталітарного партійно-державного керівництва. У 1933 р. було прийнято нове Положення "Про міську Раду", яке остаточно "одержав" органи місцевої влади. Відповідно до цього Положення та Конституції 1936 р. Ради визначалися як "органи пролетарської диктатури", покликані проводити політику центру на місцях. Питання нормативного регулювання від Рад перейшли переважно до вищих виконавчих органів та органів комуністичної партії. Місцеві Ради перетворилися на простих виконавців волі центру.

З приходом до влади Н. С. Хрущова (1894-1971) було поставлено питання про підвищення ролі Рад, які на той час "дедалі більше виступали як громадські організації". Чергова програма КПРС розвиток місцевого самоврядування пов'язувала з розширенням прав місцевих Рад. Однак на практиці спроби передати місцевим Радам деякі управлінські питання для остаточного вирішення закінчилися провалом. Замість розширення прав місцевих Рад було здійснено спроби скасування сільських Рад та заміни їх громадськими старостами. Крім того, різко послаблювали роль Рад у загальному керівництві підвідомчими територіями наступні заходи: передача місцевій промисловості Раднаргоспам, поділ обласних та крайових Рад на промислові та сільські, виведення із системи районних Рад органів сільськогосподарського управління, посилення на місцях органів, не підпорядкованих Рад, тощо .п.

4. Останній період пов'язані з реформами державно-політичного устрою Росії. Важливу роль становленні місцевого самоврядування у період зіграли Закон СРСР " Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства СРСР " (1990 р.) і Закон РРФСР " Про місцеве самоврядування в РРФСР " (1991 р.). За цими законами Ради набули значних повноважень, власного бюджету та власності, що не відповідало ленінському розумінню радянського типу влади і, по суті, означало ліквідацію радянської моделі. Остаточну точку в процесі її ліквідації поставив Указ Президента РФ від 26 жовтня 1993 р. № 1760 "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації", який проголосив припинення діяльності міських та районних Рад народних депутатів, а їхню компетенцію передав відповідним органам місцевої влади.

Радянської моделі місцевого управління були притаманні такі риси:

1) органи місцевого управління є державними і є "нижнім поверхом" державного механізму;

2) відсутність власної компетенції;

3) жорстка централізація управління;

4) принцип патерналізму тощо.

У сучасній Росії ще не завершено реформу місцевого самоврядування, проте в її ході вже намітився ряд періодів:

1. Середина 1980-х – початок 1990-х років. - дозрівання передумов нової моделі місцевого самоврядування; прийняття законів "Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР" (1990 р.), "Про місцеве самоврядування в РРФСР" (1991 р.) та Конституції (1993 р.), яка стала переломним моментом у муніципальній реформі;

2. З 1995 р. (прийняття Федерального закону від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", далі в цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 1995 р.) - до 2000 р. У цьому періоді можна виділити три напрямки:

а) розвиток основних питань федерального законодавства у сфері місцевого самоврядування (наприклад, прийняття Федеральних законів від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації", від 8 січня 1998 р. № 8-ФЗ "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації »і т. п.);

б) розвиток законодавства про місцеве самоврядування лише на рівні суб'єктів РФ; в) розвиток місцевого нормотворення.

3. З літа 2000 р. (наприклад, внесення поправок до Федерального закону 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ) намітився новий період у сучасній реформі місцевого самоврядування, який триває досі. Ключовою подією цього періоду стало прийняття нового Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.), розроблений з ініціативи Президента РФ .

У зв'язку з цим нової моделі місцевого самоврядування стали властиві такі риси та особливості:

1) виділення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади (Конституція, ст. 12) передбачає їх самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Разом з тим, за новим законодавством, органи державної влади мають право здійснювати місцеве самоврядування у випадках, коли органи місцевої влади були ліквідовані в умовах надзвичайної ситуації, якщо їх борги перевищили 30% власних доходів та за нецільового використання субвенцій, виділених на реалізацію окремих державних повноважень ( ст.75 Закону про місцеве самоврядування 2003 р.);

2) дворівнева модель місцевого самоврядування (низовий рівень – це міські та сільські поселення, верхній – муніципальний район);

3) чітко визначені на федеральному рівні муніципальні системи: вводиться принцип поділу влади на муніципальному рівні та докладно регламентується система органів місцевого самоврядування аж до визначення чисельності депутатів представницьких органів місцевого самоврядування та порядку зайняття посади голови місцевої адміністрації;

4) згідно із Законом про місцеве самоврядування 2003 р. посилюється відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням та державою. Закріплюється механізм відкликання виборних посадових осіб місцевого самоврядування населенням муніципального освіти (ст. 24), спрощується процедура розпуску представницького органу місцевого самоврядування та звільнення з посади голови муніципального освіти органами та посадовими особами структурі державної влади.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. повністю набрав чинності 1 січня 2006 р. До цього часу закон передбачав перехідний період, встановлював календар муніципальної реформи (ст. 85).

Становлення нової моделі місцевого самоврядування у Росії є складний і тривалий процес, оскільки багато в чому визначено внутрішніми особливостями держави, історичними традиціями, національними особливостями, політичними та економічними чинниками, і навіть менталітетом суспільства. p align="justify"> Муніципальна реформа далека від свого завершення, потрібно доопрацювання нормативно-правової бази місцевого самоврядування, має бути велика робота з її реалізації на практиці. Для успішного проведення сучасної муніципальної реформи та побудови нової моделі місцевого самоврядування необхідно використати весь позитивний вітчизняний досвід організації управління на місцях.

9.2. Порівняльний аналіз закордонного досвіду місцевого самоврядування

У зв'язку з проведенням реформи місцевого самоврядування Російської Федерації досить багато уваги приділяється зарубіжному досвіду організації місцевої влади, зокрема зарубіжним моделям місцевого самоврядування.

Модель місцевого самоврядування – це система горизонтальних та вертикальних взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування. Вперше місцеве самоврядування було юридично оформлено у Римі першому столітті до зв. е. Нині майже кожна країна має власну модель місцевого самоврядування. Основними закордонними моделями по праву вважають англосаксонську та континентальну моделі місцевого самоврядування.

Англосаксонська модель місцевого самоврядування - сучасна зарубіжна система місцевого самоврядування, що виникла у Великій Британії та нині діє у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах. Для неї характерні такі риси:

1) децентралізація управління;

2) багаторівневість моделі місцевого самоврядування (існування двох, котрий іноді трьох рівнів місцевого самоврядування);

3) високий рівень автономії різних рівнів влади;

4) чітке визначення компетенції органів кожного рівня;

5) виборність низки посадових осіб місцевого самоврядування;

6) повноваження органів місцевого самоврядування визначаються на основі позитивного принципу правового регулювання (принцип inter vires, від лат. – діяти в межах своїх повноважень). Принцип inter vires отримав своє втілення у правилі Ділона. Це правило надання повноважень місцевим органам влади, яким муніципальні органи вправі робити лише те, що їм прямо дозволив закон (дозволено лише те, що прямо наказано);

7) відсутність на місцях контролюючих органів, представників центральної влади;

8) здійснення непрямого контролю за допомогою фінансових важелів та через судові органи;

9) муніципалізація багатьох служб (наприклад, передача служб із приватного сектора у ведення муніципалітету) тощо.

Континентальна модель місцевого самоврядування - це сучасна зарубіжна модель місцевого самоврядування, що виникла у Франції і нині діє у континентальній Європі, у Франції, Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході. Для цієї моделі характерні такі основні риси:

1) високий рівень централізованого управління;

2) багаторівневість моделі місцевого самоврядування;

3) підпорядкування нижчого рівня влади вищому рівню;

4) відсутність чіткого визначення компетенції органів кожного рівня (буває, що одні й самі питання в одних регіонах вирішують виборні органи місцевої влади, а в інших - представники державної влади);

5) поєднання виборності та призначення місцевих органів влади;

6) принцип ultra veries (від латів. - Діяти з перевищенням повноважень), що втілився у правилі негативного регулювання. Це правило надання повноважень місцевим органам влади, згідно з яким муніципальним органам дозволені всі дії, які прямо не заборонені законом і не належать до компетенції інших органів (дозволено все те, що не заборонено);

7) поєднання державного управління та місцевого самоврядування в межах одних адміністративно-територіальних одиниць;

8) здійснення прямого контролю за діяльністю місцевих органів влади за допомогою контролюючих органів;

9) муніципальна служба сприймається як різновид державної служби.

Інші зарубіжні моделі: німецька, італійська, японська і т. п., розглядаються як змішані форми англосаксонської та континентальної моделей місцевого самоврядування, тому що в них є ознаки і тієї та іншої системи, і, крім того, власні особливості.

Наприклад, Німеччина є федеративною державою, тому структура державного управління складається з трьох незалежних рівнів: федеральне управління, земельне управління та комунальне управління. Кожен із рівнів влади має власне автономне коло завдань.

Комунальне управління у свою чергу також поділяється на три рівні: общинне, районне та надрайонне. Місцеве самоврядування означає виконання місцевими органами відповідно до закону під свою відповідальність власних та покладених на них державних завдань. Громади є головним суб'єктом комунального управління. Завдання, що стоять перед органами управління громад, поділяються на два види:

1) власні завдання. До них відносяться як обов'язкові завдання (наприклад, будівництво та експлуатація шкільних будівель, пожежна охорона, утримання доріг, санітарний нагляд), так і добровільні (у тому числі будівництво об'єктів соціально-культурного призначення: бібліотек, музеїв, будинків для людей похилого віку, спортивних майданчиків тощо) п.);

2) завдання, делеговані органами державної влади.

Таким чином, місцеві органи влади виконують функції як інститути самоврядування, і як державні органи в рамках делегованих ним повноважень.

У низці країн Латинської Америки (Аргентині, Мексиці, Колумбії, Бразилії) існує іберійська модель місцевого самоврядування. У країнах із соціалістичним ладом (Куба, КНР) збереглася радянська модель місцевого управління. У країнах (Індія, Малайзія, Кенія) набуло свого поширення пряме державне управління на місцях. У мусульманських країнах система місцевого самоврядування ґрунтується на релігійному підході.

Різні також способи формування місцевих органів влади. Найбільшого поширення набули такі організаційні форми.

1. "Сильний мер - слабка рада": обрання мера здійснюється безпосередньо населенням, що зумовлює його ширші повноваження щодо представницького органу місцевого самоврядування. Мер самостійно вирішує багато питань місцевого значення та має право відкладного вето на рішення ради.

2. "Сильна рада - слабкий мер": обрання мера відбувається з числа депутатів представницького органу місцевого самоврядування, що визначає обмеження повноважень мера (особливо щодо координації діяльності органів місцевого самоврядування). У цій формі за мером в основному закріплюються представницькі та оперативно-виконавчі функції. Рада в даному випадку має великий обсяг прав у сфері управління, у господарських та фінансових питаннях і особливо у питаннях призначення на посади.

3. "Рада - керуючий": населення муніципального освіти обирає представницький орган, який зі свого складу обирає голову - мера і призначає главу виконавчо-розпорядчого органу - керуючого (менеджера). Відносини ради з управителем визначаються договором (контрактом). Як правило, керуючому надаються досить великі повноваження у формуванні місцевої адміністрації та визначенні основних напрямів її діяльності. Ця форма найбільш поширена у країнах з англосаксонською моделлю місцевого самоврядування. На думку багатьох дослідників, дана форма відображає прагнення до "очищення" міської політики, до усунення корупції та авторитарного правління, оскільки керівник є політично нейтральною фігурою, професіоналом у сфері муніципального управління. Разом про те недоліком цієї форми є неможливість населення проводити політику, проведену управляючим.

4. Комісійна форма: комісія утворюється з виборних осіб, кожна з яких одночасно керує будь-яким відділом місцевого виконавчого органу. У цій моделі не передбачається наявність вищої посадової особи. Недоліком цієї організаційної форми може бути лобіювання комісіонерами інтересів лише своїх відділів, що може призвести до дестабілізації.

Поряд із наведеними системами також існують різні комбіновані організаційні форми місцевого самоврядування. Наприклад, набула широкого поширення така форма, коли керуючий (глава виконавчого органу) призначається виборною посадовою особою (мером) і безпосередньо підпорядковується йому, а не раді. У цій формі, на відміну від форми "Рада - керуючий", жителі мають пряму можливість впливати на муніципальну політику, оскільки голосуючи "за" або "проти" мера, який призначає та знімає керуючого, вони тим самим голосують за збереження чи заміну міської адміністрації.

Специфіка зарубіжних моделей місцевого самоврядування, особливості їх організаційних форм та систем, ступінь взаємодії органів державної влади та органів місцевого управління багато в чому залежить від цілого ряду факторів: історичного розвитку, географічного положення, національних традицій, культурних цінностей, економічних можливостей, політичних інтересів тощо. п.

Разом про те деякі дослідники також виділяють такі загальні тенденції у розвитку зарубіжних моделей місцевого самоврядування.

1. Посилення виконавчої влади місцевого самоврядування за рахунок представницької системи (наприклад, за виконавчими органами закріплюється більший обсяг владних повноважень, представницькі органи передають частину своїх функцій представницьким органам). Це викликає, з одного боку, зростання впливу бюрократії, з другого - зростання професіоналізму в муніципальному управлінні.

2. Виникнення проблеми формування міцної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, незважаючи на те, що кожен муніципалітет має свою власність (земельну та іншу), а органи місцевої влади активно стимулюють підприємницькі структури та широко використовують у своїй роботі такі економічні важелі, як податковий прес, ліцензування, контракти з приватними фірмами тощо.

3. Зміна функцій органів місцевого самоврядування:

а) з'являються нові функції, потреби яких раніше не було (наприклад, екологічні функції);

б) частина функцій органів місцевого самоврядування передається громадським об'єднанням та приватним компаніям (наприклад, прибирання та утилізація сміття, озеленення та благоустрій території); в) частина функцій ліквідується у зв'язку із скороченням кількості сільських поселень та зростання міських поселень, що спричинено урбанізацією та демографічними змінами; г) звужується роль місцевих органів влади у вирішенні соціальних питань.

4. Виникнення "ефекту безкоштовного споживання", коли окремими послугами користуються ті, для кого вони не призначені та хто за них не сплачує. Наприклад, мешканці приміських районів користуються практично у повному обсязі всіма благами міста.

5. Видозміна території місцевого самоврядування: розукрупнення великих міст та злиття сільських поселень.

6. Активне здійснення міжмуніципального співробітництва, об'єднання зусиль муніципалітетів під час вирішення спільних проблем.

Слід зазначити, що Росія завжди тяжіла до запозичення та використання закордонного досвіду, особливо у сфері місцевого самоврядування. Одним із найяскравіших прикладів стало ухвалення Закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ. Розробники цього закону зуміли досягти розумного поєднання позитивних аспектів вітчизняного досвіду створення та функціонування системи місцевої влади та елементів передового досвіду організації влади на місцях, запозичених за кордоном.

Так, в основу Закону про місцеве самоврядування 2003 р. було покладено німецьку модель місцевого самоврядування, яка характеризується різноманіттям форм здійснення місцевої влади у поєднанні із значним державним регламентуванням. Крім того, було створено дворівневу модель місцевого самоврядування та чітко визначено компетенцію кожного рівня, як у німецькій та англосаксонській моделях місцевого самоврядування. Також вперше в Росії законодавчо було закріплено таку організаційну форму, як "Рада - керуючий", що виникла і отримала своє максимальне поширення в США.

Аналіз зарубіжного досвіду організації місцевої влади та можливостей його адаптації в сучасних російських умовах дозволить багато в чому пом'якшити труднощі проведення муніципальної реформи Російської Федерації.

Тема 10. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування

10.1. Конституційні засади місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 4 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.) правову основу місцевого самоврядування становлять загальновизнані принципи та норми міжнародного права, міжнародні договори РФ, Конституція, федеральні конституційні закони, Закон про місцеве самоврядування 2003 р., інші федеральні закони, що видаються відповідно до них інші нормативні правові акти РФ (укази та розпорядження Президента РФ, постанови та розпорядження Уряду РФ, інші нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади), конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ, статути муніципальних утворень, рішення, прийняті на місцевих референдумах та сходах громадян, та інші муніципальні правові акти.

Поняття "місцеве самоврядування" вперше отримало законодавче закріплення в Законі СРСР від 9 квітня 1990 р. "Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР". Цей Закон встановлював систему місцевого самоврядування, яка включала місцеві Ради народних депутатів як її основну ланку, органи територіального громадського самоврядування, і навіть місцеві референдуми, збори, сходи громадян, інші форми безпосередньої демократії. Місцеве самоврядування здійснювалося у межах адміністративно-територіальних одиниць. Як основу місцевого господарства закріплювалася комунальна власність.

Відповідно до цього Закону було прийнято Закон РРФСР від 6 липня 1991 р. № 1550-1 "Про місцеве самоврядування в РРФСР", який запровадив поняття "муніципальна власність", наділив Ради та відповідні органи управління власною компетенцією, замінив виконавчі комітети на місцеві адміністрації , очолювані Главою, що діє на основі єдиноначальності, підзвітні відповідним місцевим Радам та вищим виконавчим органам у межах їх компетенції.

Закон докладно регламентував форми організації та діяльності органів місцевого самоврядування та їхню компетенцію. Республіки у складі Російської Федерації були наділені правом ухвалювати законодавчі акти з питань місцевого самоврядування.

Після підписання 31 березня 1992 р. Федеративного договору, що відніс встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування до спільного ведення органів державної влади РФ та її суб'єктів, право на власне правове регулювання місцевого самоврядування отримали інші суб'єкти РФ.

Норми Закону "Про місцеве самоврядування в РРФСР", що регламентують повноваження місцевої адміністрації (ст. 49-76) та питання організації територіального громадського самоврядування, діяли в частині, що не суперечить Конституції, і після ухвалення Закону про місцеве самоврядування 2003 року.

Найважливішим документом, який регламентує здійснення місцевого самоврядування Росії, є Конституція. У Конституції були вперше закріплені найважливіші засади організації та діяльності місцевого самоврядування, визначено його місце та роль у державно-правовій структурі російського суспільства.

Конституційне регулювання місцевого самоврядування немає аналогів у зарубіжних федеративних державах, де регламентація місцевого самоврядування віднесено до ведення суб'єктів федерації. Специфічні умови відродження та розвитку місцевого самоврядування Росії визначили необхідність прямого, активного впливу федеральних органів структурі державної влади і, федерального законодавства на процеси формування та діяльності місцевого самоврядування. Тому відповідно до п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституції встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування перебуває у спільному віданні Російської Федерації та її суб'єктів.

Таким чином, Конституція визначає межі правового регулювання організації місцевого самоврядування для федеральних органів державної влади: встановлення єдиних, загальних для всієї території Росії основ побудови та функціонування муніципальної влади.

Конституція закріплює цілий комплекс норм та інститутів муніципально-правового значення, до яких належать:

1) інститути місцевого самоврядування як основа конституційного устрою, одна з форм народовладдя (ст. 3, 8, 9,12, XNUMX);

2) інститути правового становища людини та громадянина у системі місцевого самоврядування (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

3) інститути організації та функціонування місцевого самоврядування як особливої ​​громадської (муніципальної) влади (ст. 130-133).

Відповідно до ч. 4 ст. 15 Конституції загальновизнані принципи та норми міжнародного права є складовою правової системи Російської Федерації. На підставі цієї норми правовим фундаментом місцевого самоврядування в Росії стала Європейська Хартія місцевого самоврядування 1985 р., підписана Росією в 1996 і ратифікована в 1998 р. Визнаючи місцеве самоврядування як одну з основ будь-якого демократичного ладу, Європейська Хартія закріплює спільні принципи права та гарантії його захисту. Хартія зобов'язує всі держави, які її підписали, застосовувати основні принципи, що гарантують політичну, адміністративну та фінансову самостійність місцевих спільнот в умовах децентралізації влади.

У Хартії розкривається поняття місцевого самоврядування, передбачається свобода дії місцевого самоврядування з будь-якого питання своєї компетенції, повнота та винятковість повноважень місцевого самоврядування, самостійність визначення своєї внутрішньої адміністративної структури. Відповідно до Хартії, статус місцевих виборних осіб має забезпечувати вільне здійснення повноважень, а адміністративний контроль застосовуватиметься лише для забезпечення законності та конституційних принципів. За місцевим самоврядуванням закріплюється право на володіння власними фінансовими коштами та право вільно ними розпоряджатися.

Конституція закріплює відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування найважливіші вихідні засади організації місцевого самоврядування, насамперед, положення про визнання та рівний захист муніципальної власності поряд з іншими формами власності (ст. 8); про право органів місцевого самоврядування самостійно керувати муніципальною власністю, формувати, затверджувати та виконувати місцевий бюджет, встановлювати місцеві податки та збори (ст. 132).

Конституція, визнаючи право громадян місцеве самоврядування, гарантує його здійснення у міських, сільських поселеннях та інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій через форми прямий і представницької демократії (ст. 130, 132). Вона визначає також сферу діяльності місцевого самоврядування: питання місцевого значення, припускаючи можливість делегування органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень (ст. 130, 132).

Крім того, Конституція встановлює найважливіші гарантії прав місцевого самоврядування:

а) самостійність визначення структури органів місцевого самоврядування (ст. 131);

б) необхідність урахування думки населення за зміни кордонів, території місцевого самоврядування (ст. 131); в) обов'язковість передачі органам місцевого самоврядування відповідних матеріальних та фінансових коштів при наділенні їх окремими державними повноваженнями (ст. 132); г) компенсація додаткових витрат місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади (ст. 133); буд) заборона обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією і федеральними законами, і навіть судовий захист цих прав (ст. 133).

Не менш важливі норми встановлено у другому розділі Конституції, присвяченій правам і свободам людини та громадянина: згідно зі ст. 18, права та свободи людини та громадянина визначають діяльність місцевого самоврядування; у ст. 32 за громадянами Росії закріплюється право обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумі; відповідно до ст. 33 громадяни мають право звертатися особисто, а також спрямовувати індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування; ст. 40, 41 та 43 визначають напрями діяльності органів місцевого самоврядування у сфері житлового будівництва, медичного обслуговування, основної загальної та середньої професійної освіти.

Питання місцевого самоврядування безпосередньо порушуються загалом у дев'ятнадцяти статтях Конституції та є нормами прямої дії, що підлягають безпосередньому застосуванню, у тому числі судовими органами.

Особливе місце у системі правових основ місцевого самоврядування займають Постанови Конституційного Судна РФ. Цей судовий орган не є правотворчим, проте його рішення мають загальнообов'язковий характер. Постанови Конституційного Суду РФ містять цілий комплекс положень, що мають нормативний характер і відносяться до порядку визначення та зміни територіальних основ місцевого самоврядування, визначення структури органів місцевого самоврядування, взаємовідносин муніципальних та державних органів влади, порядку делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування, здійснення державного ( контролю над органами місцевого самоврядування, порядку приватизації окремих об'єктів муніципальної власності, захисту муніципальних виборчих прав громадян, порядку відкликання виборних осіб місцевого самоврядування, бюджетному устрою тощо.

У той самий час, визнання рішеннями Конституційного Судна РФ нормативного значення має вести до їх ототожнення із законами та іншими нормативно-правовими актами.

10.2. Нормативні акти федеральних органів державної влади у системі правових засад місцевого самоврядування

Як базового для побудови системи місцевого самоврядування у Росії виступив Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі - Закон про місцеве самоврядування 1995). У ньому набули розвитку закріплені в Конституції основоположні засади організації та діяльності місцевого самоврядування.

Цей Закон, встановивши загальні принципи організації місцевого самоврядування Росії, визначив роль місцевого самоврядування здійсненні народовладдя, правові, організаційні, територіальні, економічні та фінансові основи місцевого самоврядування, державні гарантії його здійснення.

У ньому розмежовувалися повноваження федеральних органів державної влади органів державної влади суб'єктів РФ у сфері місцевого самоврядування, було визначено предмети ведення місцевого самоврядування, регулювалися основні форми здійснення населенням місцевого самоврядування (форми прямого волевиявлення та органи місцевого самоврядування).

Закріплюючи основи діяльності органів місцевого самоврядування, Закон про місцеве самоврядування 1995 р. визначає виняткову роль представницького органу місцевого самоврядування, наголошує, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади та здійснення органами державної влади та державними посадовими особами місцевого самоврядування не допускається. Структура органів має визначатися населенням муніципального освіти. Закон наділив органи та посадові особи місцевого самоврядування правом приймати правові акти з питань свого відання.

Зазначений Закон передбачає різні форми прямого волевиявлення громадян: місцевий референдум, муніципальні вибори, збори (сходи) громадян, територіальне громадське самоврядування та ін.

Цим Законом, з одного боку, гарантується організаційна, фінансово-економічна самостійність місцевого самоврядування, судовий захист місцевого самоврядування. З іншого боку, передбачено відповідальність органів місцевого самоврядування та його посадових осіб та контроль за їх діяльністю.

Закон закріпив законодавчу базу місцевого самоврядування та створив необхідні передумови для розвитку федерального та регіонального законодавства у сфері місцевого самоврядування. Серед федеральних законів, прийнятих у розвиток Закону про місцеве самоврядування 1995 р., такі: від 26 листопада 1996 р. № 138-ФЗ "Про забезпечення конституційних прав громадян Російської Федерації обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування", від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації", від 8 січня 1998 р. № 8-ФЗ "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації".

До іншої групи можна віднести федеральні закони, що становлять законодавчу основу інших галузей права, але в тій чи іншій мірі торкаються питань місцевого самоврядування. Серед них: Федеральний закон від 12 червня 2002 р. № 67-ФЗ "Про основні гарантії виборчих прав та права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", Закон РФ від 14 липня 1992 р. № 3297-1 "Про закрите адміністративно-територіальне освіті", Податковий кодекс РФ, Бюджетний кодекс РФ та ін.

Нині налічується близько 300 федеральних законів, законів РРФСР і РФ, у яких містяться муніципально-правові норми.

З іншого боку, правову основу місцевого самоврядування становлять федеральні підзаконні акти. У тому числі понад 500 Указів Президента РФ, понад 1100 постанов Уряди РФ, нормативні акти інших федеральних органів виконавчої. Серед них найбільш важливими для місцевого самоврядування є Указ Президента РФ від 15 жовтня 1999 № 1370 "Про затвердження Основних положень державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації"; постанови Уряду РФ від 27 грудня 1995 р. № 1251 "Про Федеральну програму державної підтримки місцевого самоврядування", від 15 грудня 1999 р. № 1394 "Про Федеральну цільову програму державної підтримки розвитку муніципальних утворень та створення умов для реалізації конституційних повноважень місцевого самоврядування", від 20 грудня 2004 р. № 814 "Про уповноваженому федеральному органі виконавчої влади щодо затвердження кордонів муніципальних утворень", від 31 грудня 2004 р. № 903 "Про затвердження правил складання передавального (розділового) акта за майновими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування", від червня 1 р. № 2005 "Про ведення державного реєстру муніципальних утворень Російської Федерації".

Специфічним джерелом права також є щорічні послання Президента Федеральним Зборам РФ.

Практика застосування Закону про місцеве самоврядування 1995 р. виявила ряд проблем, що перешкоджають ефективному функціонуванню системи місцевого самоврядування, в числі яких нечіткість у визначенні компетенції муніципальних утворень, невизначеність територіальної організації місцевого самоврядування, можливість формування структури органів місцевого самоврядування, що не відповідає виконуваним обов'язкам, віддаленість органів місцевого самоврядування від населення, неопрацьованість механізмів взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У тих реформ, що проводяться в Росії, ця обставина вимагала прийняття Закону в новій редакції. І такий (одноіменний) Федеральний закон був прийнятий 6 жовтня 2003 р. Він спрямований на вирішення зазначених проблем, розвиток системи місцевого самоврядування, а також приведення її у відповідність до Конституції.

Ключові положення Закону про місцеве самоврядування 2003 року спрямовані на зміну принципів територіальної організації місцевого самоврядування. Встановлюється обов'язкове формування муніципальних утворень на двох територіальних рівнях - у поселеннях та муніципальних районах з розмежуванням та закріпленням за кожним рівнем властивих йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, а також переданих державних повноважень. Визначено процедуру передачі органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень, що унеможливлює виникнення нефінансованих мандатів та передбачає необхідні заходи, включаючи відповідальність органів місцевого самоврядування, щодо ефективного виконання зазначених повноважень.

У названому Законі передбачається посилення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення та відповідальності зазначених органів за їх невиконання. Зокрема, передбачається тимчасове виконання повноважень органів місцевого самоврядування органами державної влади суб'єктів РФ у разі виникнення загрози життю, здоров'ю та безпеці громадян, а також у деяких інших випадках.

10.3. Регіональне законодавство у системі правових засад місцевого самоврядування

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. набрав чинності з 1 січня 2006 р., проте деякі його положення реалізуються поетапно відповідно до передбаченого у ньому перехідного періоду. Стаття 85 цього Закону встановлює перелік, строки та порядок здійснення правових та організаційних заходів, що проводяться органами державної влади та органами місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації муніципальної реформи. Зокрема, визначено перелік і терміни прийняття нормативних правових актів, необхідні реалізації цього Закону, суб'єктами РФ. При цьому, крім прийняття передбачених законодавчих заходів, суб'єкти РФ повинні привести у відповідність до вимог коментованого Закону власне законодавство.

В даний час на регіональному рівні правову основу місцевого самоврядування складають конституції та статути суб'єктів РФ, закони про місцеве самоврядування; про вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування та голів муніципальних утворень; про місцевий референдум; про статус депутата, виборної посадової особи; про муніципальну службу; про матеріальну та фінансову основи місцевого самоврядування; про бюджетний устрій та бюджетний процес; про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень; про повноваження органів місцевого самоврядування; про збори та сходи громадян; про територіальне громадське самоврядування; про відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування; про порядок відкликання депутата представницького органу та інших виборних осіб місцевого самоврядування.

Закони про місцеве самоврядування прийнято практично у всіх суб'єктах РФ. До таких законів, що мають загальний характер, безпосередньо примикають закони та інші нормативні акти суб'єктів РФ з питань про території муніципальних утворень, порядок їх реорганізації та скасування, про здійснення права законодавчої ініціативи органами місцевого самоврядування, про правові акти органів місцевого самоврядування, про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень. Здійснюється наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями суб'єктів РФ. У низці суб'єктів РФ законами встановлюються конкретні види відповідальності органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування порушення законодавства.

Нині з урахуванням вимог федерального законодавства повністю переглядаються, найчастіше й скасовуються регіональні закони про місцеве самоврядування. Істотні зміни можуть бути внесені в законодавчі акти, що передбачають наділення окремих державних повноважень, закони про фінансові основи місцевого самоврядування, про бюджетний устрій і бюджетний процес, про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень, про збори і збори. громадян, про територіальне громадське самоврядування, про відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. До внесення відповідних коректив зазначені регіональні нормативні правові акти застосовуються у частині, яка не суперечить Закону про місцеве самоврядування 2003 р.

Сьогодні можна з упевненістю прогнозувати суттєву активізацію роботи в суб'єктах РФ щодо приведення регіонального законодавства у відповідність з федеральним законодавством та Конституцією.

Федеральним законом від 12 жовтня 2005 р. № 129-ФЗ були внесені поправки до Закону про місцеве самоврядування 2003 р., що продовжують перехідний період реформи до 1 січня 2009 р. Лише 47 з 89 суб'єктів РФ заявили про свою готовність реалізувати Закон у повному обсязі, 28 суб'єктів РФ з обережністю підходять до вирішення питань місцевого значення у новостворених муніципальних утвореннях, вважаючи, що їм потрібен ще рік для адаптації в нових умовах. Ці суб'єкти РФ, за попередніми даними, відсувають термін реформи до 1 січня 2007 р. І лише 14 суб'єктів Федерації планують продовжити перехідний період більш тривалий термін - до 2009 р. [34]

10.4. Муніципальні правові акти

Найбільш значну роль правовому регулюванні повсякденного здійснення місцевого самоврядування повинні грати муніципальні правові акти. Муніципальний правовий акт - рішення з питань місцевого значення або з питань здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами та законами суб'єктів РФ, прийняте населенням муніципального утворення безпосередньо, органом місцевого самоврядування та (або) посадовою особою місцевого самоврядування, документально оформлене, обов'язкове до виконання біля муніципального освіти, встановлює чи змінює загальнообов'язкові правила чи має індивідуальний характер.

У ст. 43 Закону про місцеве самоврядування 2003 р. в узагальненому вигляді подано перелік елементів, що становлять систему муніципальних правових актів: по-перше, це статут муніципальної освіти; по-друге, правові акти, ухвалені на місцевому референдумі (сході громадян); по-третє, нормативні та інші (ненормативні, індивідуальні) правові акти, які приймаються представницьким органом муніципального освіти; по-четверте, правові акти, що видаються главою муніципального освіти; по-п'яте, постанови та розпорядження голови місцевої адміністрації; по-шосте, правові акти інших органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутом муніципального освіти. Такими можуть бути, наприклад, постанови та розпорядження контрольного органу, виборчої комісії муніципальної освіти.

Актами вищої юридичної сили у системі муніципальних правових актів є статут муніципального освіти та рішення, прийняті місцевому референдумі чи сході громадян, оформлені як правових актів. Вища юридична сила цих актів передбачає, що жоден інший муніципальний правової акт неспроможна суперечити статуту муніципального освіти та правовим актам, прийнятим місцевому референдумі чи сході громадян.

Крім вищої юридичної сили зазначені акти мають ще дві юридичні властивості:

▪ пряма дія. Якщо правова норма, що міститься в зазначеному акті, не має явно вираженого відсилочного або бланкетного характеру, вона повинна застосовуватися всіма суб'єктами безпосередньо, тобто незалежно від наявності або відсутності будь-яких правових актів, що конкретизують цю норму;

▪ застосування на всій території муніципальної освіти.

Основним нормативно-правовим актом муніципального освіти є статут.

Як джерело права статут має досить широке поширення у правотворчій практиці Російської держави і сприймається як різновид актів кодифікаційного значення. Організаційна відособленість органів місцевого самоврядування в системі управління державою, що визнаються і гарантуються Конституцією, самостійність населення у вирішенні питань місцевого значення, включаючи вибір конкретних організаційних форм здійснення місцевого самоврядування, визначення структури органів місцевого самоврядування - саме це зумовило необхідність появи в системі нормативних правових актів про місцеве самоврядування статутів муніципальних утворень.

Вони визначаються: предмети ведення місцевого самоврядування; територіальний устрій; статус органів місцевого самоврядування; порядок їх формування та взаємодії; їх повноваження та відповідальність; правова, економічна та фінансова основи їхньої діяльності; форми прямого волевиявлення населення муніципального освіти; Інші питання організації місцевого самоврядування.

Статут муніципального освіти має низку особливостей.

1. Наявність особливого суб'єкта, який встановлює або від імені якого приймається статут муніципальної освіти. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. прийняття статуту муніципальної освіти належить до виключної компетенції представницького органу місцевого самоврядування.

2. Будучи актом установчого характеру, статут муніципальної освіти надає юридичний, правовий статус фактично сформованим або складним відносинам з самоврядування місцевого співтовариства.

3. Статут регулює відносини, які стосуються всіх сторін, усіх сфер життя місцевого співтовариства.

4. Статут має найвищу юридичну силу у складі норм, що приймаються органами місцевого самоврядування або місцевою спільнотою.

5. Статут є основою для подальшої нормотворчості. Оскільки він не в змозі врегулювати всі відносини, що виникають на рівні місцевого самоврядування, для реалізації статуту необхідно ухвалити додаткові місцеві нормативно-правові акти.

6. Статут муніципального освіти характеризується особливим порядком прийняття, і навіть внесення змін чи доповнень. Конкретний механізм прийняття визначається у статуті муніципального освіти. Статут підлягає обов'язкової реєстрації органів державної влади, у своїй дана реєстрація носить як і стільки установчий характер, скільки характер контролю із боку держави відповідності норм статуту чинним федеральним і регіональним законам.

7. Статут є одним із правових засобів, які забезпечують реалізацію самостійності місцевого самоврядування.

8. По можливості статут повинен бути самодостатнім, тобто повинен включати всі норми, необхідні в практиці місцевого самоврядування. [35]

Структура та зміст статуту муніципальної освіти у своїй основі визначається вимогами Закону про місцеве самоврядування 2003 р. Стаття 44 цього Закону містить 10 обов'язкових положень, що стосуються тих основних елементів, з яких формується статус муніципальної освіти та становлять фундамент її організації та функціонування. До них відносяться:

1) найменування муніципального освіти;

2) перелік питань місцевого значення;

3) форми, порядок та гарантії участі населення у вирішенні питань місцевого значення, у тому числі шляхом утворення органів територіального громадського самоврядування;

4) структура та порядок формування органів місцевого самоврядування;

5) найменування та повноваження виборних та інших органів місцевого самоврядування, посадових лип місцевого самоврядування;

6) види, порядок прийняття (видання), офіційного опублікування (оприлюднення) та набрання чинності муніципальними правовими актами;

7) термін повноважень представницького органу муніципальної освіти, депутатів, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, а також підстави та порядок припинення повноважень зазначених органів та осіб;

8) види відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, підстави настання цієї відповідальності та порядок вирішення відповідних питань, у тому числі підстави та порядок відкликання населенням виборних посадових осіб місцевого самоврядування, дострокового припинення повноважень виборних органів місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування ;

9) порядок формування, затвердження та виконання місцевого бюджету, а також порядок контролю за його виконанням відповідно до Бюджетного кодексу РФ;

10) порядок внесення змін та доповнень до статуту муніципального освіти.

Перелік регульованих у статутах питань не є вичерпним. Вони можуть закріплюватися інші положення, що стосуються питань місцевого значення, розподілу функцій усередині структури місцевого самоврядування, порядку освіти та організації громадського територіального самоврядування, порядку розподілу компетенції у місті з районним розподілом та інших. Ступінь деталізації питань у статуті може бути не однаковою. Деякі з них можуть викладатися у загальній формі, створюючи легальну основу для видання більш конкретних актів, наприклад, про місцевий референдум, муніципальну службу.

Статут муніципального освіти підлягає державної реєстрації речових органів юстиції. Підставами відмови у державної реєстрації речових статуту є його суперечність Конституції та законам РФ, законам суб'єктів РФ, і навіть порушення встановленого федеральним законом порядку прийняття статуту, муніципального правового акта про внесення змін і доповнень до статуту. Відмова у державній реєстрації може бути оскаржена громадянами та органами місцевого самоврядування у судовому порядку.

Статут муніципальної освіти, муніципальний правовий акт про внесення змін та доповнень до статуту муніципальної освіти підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) після їх державної реєстрації та набувають чинності після їхнього офіційного опублікування (оприлюднення).

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. вперше встановив обов'язкові назви муніципальних правових актів. Такий підхід сприяє встановленню однаковості у статусі та ієрархії правових актів муніципального освіти, уніфікації у системі документаційного забезпечення місцевого самоврядування.

У зазначеному Законі містяться норми, що передбачають обов'язкове прийняття понад 40 муніципальних правових актів у формі положень з питань організації та діяльності системи органів місцевого самоврядування, фінансової та економічної діяльності муніципальної освіти, містобудування, благоустрою, громадського порядку та безпеки життя, житлового фонду та житлово-комунального. господарства, участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування та інших питань.

В даний час Центром правової підтримки місцевого самоврядування та іншими інститутами розробляються модельні правові акти з найменш опрацьованих питань: регламент представницького органу муніципальної освіти, положення про контрольно-рахунковий орган муніципальної освіти, про бюджетний устрій та бюджетний процес, про муніципальне замовлення, про правотворчу ініціативу громадян , про публічні слухання.

Тема 11. Муніципальна освіта як соціально-економічна система

Територіальна організація одна із найскладніших питань реформування системи місцевого самоврядування за сучасних умов. Від правильного вирішення цього питання залежить і ступінь реалізації населенням гарантованої Конституцією участі у здійсненні місцевого самоврядування, та функціонування певної території як єдиної соціальної та економічної спільноти.

Відповідно до ст. 131 Конституції місцеве самоврядування здійснюється у міських, сільських поселеннях та інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.

У Федеральному законі від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" для характеристики самоврядної території було введено термін "муніципальне утворення", у визначенні якого закріплювалися його невід'ємні ознаки: загальна територія; наявність муніципальної власності; наявність місцевого бюджету; наявність виборних органів місцевого самоврядування.

Кордони муніципальних утворень можуть збігатися з межами адміністративно-територіальних одиниць суб'єкта РФ. Логіка такого підходу полягає в тому, що цільове призначення муніципальних утворень та адміністративно-територіальних одиниць по-різному:

▪ розподіл території суб'єкта РФ на муніципальні освіти здійснюється з метою створення умов для вирішення питань місцевого значення, розподіл на адміністративно-територіальні одиниці призначений для можливості більш ефективного вирішення питань державного значення;

▪ на територіях муніципальних утворень розміщуються органи місцевого самоврядування, на територіях адміністративно-територіальних одиниць – територіальні підрозділи (структури) органів державної влади: РАГСи; військкомати, суди, органи прокуратури, податкові та інші органи;

▪ адміністративно-територіальна одиниця може бути муніципальним освітою, наприклад, адміністративний район усередині міста;

▪ муніципальна освіта (зазвичай сільський населений пункт) може не бути адміністративно-територіальною одиницею і не мати на своїй території органів державної влади. [36]

Розбіжність кордонів адміністративно-територіальних одиниць суб'єктів РФ і кордонів муніципальних утворень загалом є небажаним явищем, оскільки створює додаткові труднощі для жителів при зверненнях до органів державної влади та до органів місцевого самоврядування, а також при взаєминах між органами місцевого самоврядування та територіальними структурами органів державної влади .

При встановленні розмірів території та кордонів кожної конкретної муніципальної освіти необхідно враховувати дві протилежні тенденції. [37]

Перша тенденція – наближення місцевої влади до населення. Визначальним тут є наявність місцевого співтовариства, на користь якого здійснюється місцеве самоврядування. Інтереси місцевого співтовариства диктують такі принципи територіальної організації місцевого самоврядування:

1) принцип ефективності самоорганізації, заснований на усвідомленні населенням спільних інтересів та участі у їх реалізації. Ефект самоорганізації знижується зі збільшенням розмірів території та видаленням місцевої влади від населення;

2) принцип підконтрольності органів та посадових осіб місцевого самоврядування населенню, який також потребує максимально можливої ​​обмеженості території, яка надає населенню можливість оперативно реагувати на дії місцевої влади;

3) принцип доступності органів місцевого самоврядування мешканців. Виконання цієї умови визначається розвиненістю транспортної інфраструктури.

Друга, протилежна тенденція полягає у укрупненні самоврядних одиниць для забезпечення на території муніципального освіти необхідного економічного потенціалу, розвиненої інженерної та соціальної інфраструктури. Це необхідно для ефективного вирішення питань місцевого значення та надання послуг населенню.

Наявність зазначених протилежних тенденцій визначає доцільність формування муніципальних утворень різних типів, з різним колом питань місцевого значення.

Відповідно до вимог Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.) органи державної влади провели уніфікацію системи муніципальних утворень. Зазначений Закон суттєво змінив принципи територіальної організації місцевого самоврядування, передбачивши закритий перелік типів муніципальних утворень: міське чи сільське поселення, муніципальний район, міський округ, внутрішньоміська територія міста федерального значення.

Сільське поселення - це один або кілька об'єднаних загальною територією сільських населених пунктів (селищ, сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів та інших сільських населених пунктів), у яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо та (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.

Міське поселення - місто чи селище, у яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо та (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.

Муніципальний район - кілька поселень чи поселень та міжселених територій, об'єднаних загальною територією, у межах якої місцеве самоврядування здійснюється з метою вирішення питань місцевого значення міжпоселенського характеру населенням безпосередньо та (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування, які можуть здійснювати окремі державні повноваження, передані органам місцевого самоврядування федеральними законами та законами суб'єктів РФ.

Міський округ - міське поселення, яке не входить до складу муніципального району та органи місцевого самоврядування якого здійснюють повноваження щодо вирішення встановлених федеральним законом питань місцевого значення поселення та питань місцевого значення муніципального району, а також можуть здійснювати окремі державні повноваження, що передаються органам місцевого самоврядування федеральними та законами суб'єктів РФ.

Внутрішньоміська територія міста федерального значення - частина території міста федерального значення, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо та (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.

Таким чином, у Росії сформовано дворівневу систему місцевого самоврядування. При цьому міські та сільські поселення, що входять до складу муніципальних районів, не перебувають з ними у відносинах підпорядкування; компетенція з-поміж них розмежовується відповідно до переліком вирішуваних питань місцевого значення, встановленим відповідного типу муніципального освіти.

Муніципальне освіту є складну соціально-економічну систему. Як і будь-яка система, вона складається з підсистем, характеристики яких визначають її цілі, завдання та напрями функціонування. Так, розглядаючи систему місцевого самоврядування з прикладу міста, можна назвати такі основні підсистеми: [38]

1) територія;

2) населення;

3) містоутворююча сфера (підприємства та організації, що становлять економічну основу міста, що визначають вигляд міста, професійну та кваліфікаційну структуру працездатного населення, стиль життя міста);

4) містообслуговуюча сфера (інженерна та транспортна інфраструктура: будівлі, споруди, комунікації; забезпечує утримання житлового фонду, надає житлові, комунальні, транспортні, побутові, торговельні та інші послуги);

5) соціальна інфраструктура (установи та організації, що надають населенню медичні, освітні, культурні, дозвілля, фізкультурно-спортивні послуги).

Будучи відкритою системою, муніципальне освіту має множинні та різні за характером зв'язки із зовнішнім середовищем. Зовнішнє середовище є муніципального освіти джерелом матеріальних ресурсів, енергії, інформації.

Слід зазначити, що муніципальні освіти як складні системи функціонують нині у Росії умовах несформованості внутрішньої середовища проживання і нестабільності зовнішньої.

У зв'язку з цим управління розвитком муніципального освіти вимагає, насамперед, точного та грамотного визначення цілей спільної діяльності суб'єктів муніципального управління - місцевої влади та населення. Цілепокладання є найбільш важливим і значущим елементом управління.

Первинне формування цілей та завдань діяльності муніципальної освіти відбувається при встановленні статусу муніципального освіти та визначенні його компетенції. Виходячи з суспільно-державної природи місцевого самоврядування, виділяють два основні джерела повноважень місцевої влади:

1. Держава. Воно покладає основні обов'язки щодо розвитку муніципального освіти на органи місцевого самоврядування у вигляді законодавчого визначення питань місцевого значення та повноважень у різних сферах (гл. 3 Закону про місцеве самоврядування 2003 р., галузеві федеральні закони та закони суб'єктів РФ).

2. Населення. Воно покладає додаткові обов'язки органи місцевого самоврядування через статути муніципальних утворень, інші муніципальні правові акти, у вигляді форм прямого волевиявлення.

З отриманої сукупності обов'язків місцевої влади формуються рамки цілепокладання, визначаються сфери відповідальності органів місцевого самоврядування державою і населенням, уточнюються пріоритети соціально-економічного розвитку муніципального освіти.

Нині у Росії поступово змінюються роль і функції муніципальних утворень, особливо муніципальних поселень, як складних соціально-економічних систем, що з кількома обставинами:

1. Істотно змінюються цільові орієнтири розвитку муніципальних утворень. Якщо в недавньому минулому в управлінні міським господарством застосовувалися насамперед принципи раціонального територіального розміщення продуктивних сил та орієнтація на спеціалізацію міст з обов'язковою домінантою у вигляді містотворчих підприємств, то з розвитком публічної влади відповідно до соціальної спрямованості її діяльності важливу роль стали відігравати гуманістичні засади, що передбачають першочерговість створення в муніципальному утворенні сприятливих умов для життєдіяльності громадян, розвитку підприємництва та формування соціальної інфраструктури.

2. Переставши відповідати за вирішення виробничих завдань, органи місцевого самоврядування приймають він відповідальність за формування та реалізацію стратегії комплексного соціально-економічного розвитку території, програм благоустрою та розвитку різних галузей муніципального господарства, і навіть забезпечують якісне надання населенню муніципальних услуг.

3. Виникає конкуренція між муніципальними утвореннями за залучення інвестицій, фінансових та кадрових ресурсів, що зумовлює необхідність вживання органами місцевого самоврядування заходів, спрямованих на підвищення рівня життя громадян та якості довкілля, яке визначається системою економічних, демографічних, соціальних, культурних та екологічних параметрів.

4. Жителі муніципальних утворень поступово включаються до системи управління розвитком території, реалізуючи свої права, інтереси та ініціативи як громадян та приватних власників через різні форми безпосередньої демократії, а також через участь у консультативних та дорадчих органах, громадських палатах при органах влади.

Тема 12. Форми безпосередньої демократії у системі місцевого самоврядування

12.1.Форми прямого волевиявлення громадян на місцевому рівні

Форми прямого волевиявлення сприяють безпосередньому здійсненню влади населенням муніципальної освіти та є важливим елементом системи місцевого самоврядування. Форми прямого волевиявлення громадян може бути двох видів:

1) форми прямого волевиявлення обов'язкового характеру - це форми, які дозволяють виявити обов'язкову виконання волю населення муніципального освіти: місцевий референдум, муніципальні вибори, збори (сходи);

2) форми прямого волевиявлення рекомендаційного характеру - це форми, які сприяють виявленню громадської думки населення щодо здійснення місцевого самоврядування та дозволяють органам та посадовим особам місцевого самоврядування прийняти (або не прийняти) рішення з урахуванням думки та інтересів більшості населення. Такими формами є територіальне громадське самоврядування, народна правотворча ініціатива, звернення громадян до органів місцевого самоврядування, конференції мешканців з питань місцевого значення, опитування громадської думки, мітинги, демонстрації, ходи, пікетування тощо.

Найвищим безпосереднім виразом волі населення є місцевий референдум.

Місцевий референдум - це голосування громадян з найважливіших питань місцевого самоврядування. Конституція, закріплюючи референдум як одну з форм здійснення місцевого самоврядування (ст. 130), визнає за кожним громадянином Російської Федерації право брати участь у референдумі (ст. 32).

Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.) встановлює такі принципи проведення місцевого референдуму:

1) участь у референдумі є загальним та рівним;

2) голосування здійснюється безпосередньо та добровільно;

3) контроль за волевиявленням громадян не допускається.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 22) рішення про проведення місцевого референдуму приймається представницьким органом місцевого самоврядування за власною ініціативою або на вимогу населення відповідно до статуту муніципальної освіти.

Суб'єктами РФ прийнято закони або положення про місцевий референдум, в яких закріплюються вимоги до їх проведення. Наприклад, згідно із Законом Саратовської області "Про референдуми в Саратовській області" на місцевий референдум в обов'язковому порядку виносяться певні питання: про створення або поділ органів місцевого самоврядування на території муніципальних утворень, про зміну кордонів муніципальних утворень тощо. На місцевий референдум Саратовської області не можуть виноситися питання:

1) про прийняття та зміну бюджету муніципальних утворень;

2) про запровадження, зміну, скасування податків та зборів;

3) про вжиття надзвичайних та термінових заходів щодо забезпечення здоров'я та безпеки життєдіяльності населення;

4) про продовження повноважень глав муніципальних утворень, глав адміністрацій та представницьких органів муніципальних утворень.

У статутах муніципальних утворень набувають конкретного визначення такі питання: порядок збору підписів жителів даного муніципального освіти під вимогою проведення місцевого референдуму; необхідна кількість таких підписів; порядок створення, права та обов'язки відповідних ініціативних груп населення; терміни призначення місцевого референдуму тощо.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 22) рішення, прийняті на місцевому референдумі, не потребують затвердження будь-якими органами державної влади, державними посадовими особами або органами місцевого самоврядування та є обов'язковими для виконання всіма органами, посадовими особами, підприємствами , установами, організаціями, які перебувають біля муніципального освіти, і навіть громадянами. Прийняті на місцевому референдумі рішення та підсумки голосування підлягають офіційному/опублікуванню (оприлюдненню).

Муніципальні вибори, Так само як і місцевий референдум, є найвищим безпосереднім виразом волі населення муніципального освіти. Їхнє значення визначається, насамперед, тим, що у вигляді виборів утворюються представницькі органи місцевої влади та набувають своїх повноважень голови місцевої адміністрації. У ході виборчої кампанії громадяни своїми пропозиціями спрямовують діяльність органів місцевого самоврядування, критично оцінюють їхню роботу. Кожна виборча кампанія стимулює розвиток соціальної активності громадян, сприяє виявленню їх нагальних потреб та інтересів, створює необхідні передумови їхнього задоволення.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 муніципальні вибори здійснюються на основі загальних принципів виборчого права Росії: загального рівного прямого виборчого права при таємному голосуванні. У Федеральному законі від 12 червня 2002 р. № 67-ФЗ "Про основні гарантії виборчих прав та права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" визначається процес організації виборів органів місцевого самоврядування та виділяються такі стадії:

1) призначення виборів;

2) утворення виборчих округів та дільниць, формування виборчих комісій, складання списку виборців;

3) висування та реєстрація кандидатів для обрання до органів місцевого самоврядування;

4) проведення передвиборної агітації;

5) голосування;

6) визначення результатів виборів.

Більш детальну регламентацію зазначені стадії та інші питання муніципальних виборів отримують у законах суб'єктів РФ, наприклад, у Законі Саратовської області "Про вибори до органів місцевого самоврядування Саратовської області".

Жителі муніципальних утворень мають можливість відкликання обраних раніше депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування, які виправдали довіру виборців. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 24), голосування жителів щодо відкликання депутата та виборної посадової особи місцевого самоврядування можливе за двох умов:

1) у судовому порядку мають бути доведені конкретні протиправні рішення або дії (бездіяльності) депутата (причому депутату має бути надана можливість дати виборцям пояснення щодо висунутих звинувачень);

2) за відкликання депутата має проголосувати не менше половини виборців, зареєстрованих у муніципальній освіті.

Сходи громадян - це традиційна для Росії форма управління місцевими справами. Сходи забезпечують громадянам можливість поєднання колективного обговорення питань та прийняття рішень з особистою активністю та ініціативою, що виражаються у їхніх питаннях, виступах, участі у голосуванні тощо. Сходи також є формою залучення громадян до здійснення найрізноманітніших управлінських функцій. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р., у невеликих міських та сільських поселеннях - з числом виборців менше 100 осіб - сходи беруть на себе роль та функції представницького органу, який у таких випадках не утворюється. Порядок скликання та проведення сходів визначається на рівні суб'єктів РФ та органів місцевого самоврядування. Рішення, прийняті на сході громадян, є обов'язковими до виконання.

Територіальне громадське самоврядування, згідно із Законом про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27), є формою самоорганізація громадян за місцем їхнього проживання на частині території муніципальної освіти. Слід зазначити, що територіальне громадське самоврядування - добровільна форма самоорганізації громадян, т. е. може бути й незатребуване жителями.

Народна правотворча ініціатива досить актуальна форма прямого волевиявлення громадян, що дозволяє виявити громадську думку населення щодо здійснення місцевого самоврядування. Громадяни своїми пропозиціями та проектами з питань місцевого значення можуть допомогти представницьким органам у розробці місцевих нормативних актів.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. визначає та гарантує реалізацію населенням муніципальної освіти свого права на народну правотворчу ініціативу. Ці гарантії пов'язуються, по-перше, з обов'язком органів місцевого самоврядування щодо розгляду на відкритих засіданнях за участю представників населення правових актів з питань місцевого значення, внесених населенням, і, по-друге, з офіційним опублікуванням результатів їх розгляду.

Для здійснення правотворчої ініціативи Закон про місцеве самоврядування 2003 р. встановлює мінімальну чисельність ініціативної групи громадян: трохи більше 3 % кількості жителів муніципального освіти, які мають виборчим правом. Волевиявлення громадян для прийняття правового акта порядку правотворчої ініціативи перестав бути обов'язковим органів місцевого самоврядування. Мотивована відмова органів місцевого самоврядування у прийнятті (виданні) правового акта, проект якого вносився населенням у порядку народної правотворчої ініціативи, не тягне за собою жодних юридичних наслідків.

звернення громадян до органів місцевого самоврядування як із форм прямого волевиявлення населення муніципального освіти дає можливість брати участь у визначенні завдань та напрямів діяльності органів місцевого самоврядування, у виробленні проектів їх рішень, контролю над діяльністю органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування. Звернення громадян – важливий засіб прояву суспільно-політичної активності, зацікавленості мешканців у громадських справах. Крім того, це спосіб зміцнення зв'язків муніципального апарату з населенням та джерело інформації, необхідний для вирішення поточних питань суспільного життя.

Громадяни мають право звертатися до органів місцевого самоврядування як особисто, і направляти у яких індивідуальні і колективні обращения. Гарантії реалізації населенням муніципальної освіти свого права на звернення до органів місцевого самоврядування закріплює Закон про місцеве самоврядування 2003 р. Це обов'язок органів місцевого самоврядування розглянути звернення громадян протягом місяця та адміністративну відповідальність, яка може бути встановлена ​​за порушення строків та порядку відповіді на звернення громадян.

Опитування громадської думки одна з форм прямого волевиявлення населення, що дозволяє виявити громадську думку щодо здійснення місцевого самоврядування. Результати опитувань громадської думки зазнають аналізу, соціологічних досліджень, а потім доводяться до населення через місцеві ЗМІ. Органи та посадові особи місцевого самоврядування зацікавлені у постійному проведенні моніторингів та публікації їх результатів. Вони дозволяють дізнатися позицію, яку займає населення муніципального освіти по відношенню до місцевої влади, і оперативно зреагувати на неї; допомагають виявити проблеми населення та прийняти рішення з урахуванням думки та інтересів більшості; дають можливість роз'яснити свої погляди та позиції; а також отримати та повідомити додаткову інформацію.

Однією з нових форм безпосередньої демократії стали публічні слухання, які проводяться головою муніципальної освіти за участю мешканців для обговорення найважливіших проектів місцевих нормативних актів. Так, на публічні слухання згідно із Законом про місцеве самоврядування 2003 р. мають виноситися:

1) проект статуту муніципальної освіти, а також проекти про внесення змін та доповнень до статуту;

2) проект місцевого бюджету та звіт про його виконання;

3) проекти планів та програм розвитку муніципальної освіти;

4) питання перетворення муніципального образования;

5) питання містобудування.

Мітинги, демонстрації, ходи, пікетування та інші масові виступи є одним із важливих, хоч і суперечливо позначаються на соціально-економічному житті громадян формою прямої демократії. Ці акції певною мірою висловлюють настрій жителів, тому ігнорування подібних форм волевиявлення громадян може призвести до зміни влади, до зриву прийняття та виконання ефективних програм розвитку та дестабілізації життєдіяльності всього муніципального освіти.

Дані форми також відіграють важливу роль у приверненні уваги органів місцевого самоврядування до актуальних проблем соціально-економічного розвитку території та інших питань, що потребують термінового вирішення. У зв'язку з цим Федеральний закон від 19 червня 2004 р. № 54-ФЗ "Про збори, мітинги, демонстрації, ходи та пікетування" до проведення масових виступів пред'являє низку вимог: вони не можуть проводитися в заборонених місцях, повинні проходити мирно і беззбройно, без закликів до зміни влади, не повинні переслідувати заборонені законом цілі та повинні проводитись без участі дітей.

Поряд із передбаченими федеральним законодавством формами безпосередньої демократії громадяни також мають право брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в інших формах, що не суперечать чинному законодавству.

12.2. Територіальне громадське самоврядування у системі місцевого самоврядування

Елементом системи місцевого самоврядування та формою безпосередньої демократії рекомендаційного характеру є територіальне громадське самоврядування. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27) територіальне громадське самоврядування – це форма самоорганізації громадян за місцем їхнього проживання для здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення.

Територіальне громадське самоврядування (далі - TOC) здійснюється на частині території муніципальної освіти: у під'їзді багатоквартирного будинку, у будинку, у групі житлових будинків, у сільському населеному пункті тощо. Слід зазначити, що на одній територіальній одиниці може бути створений лише один орган TOC Багаторівнева система передбачає підпорядкування нижчестоящих рівнів вищестоящим, наприклад, старший по під'їзду підпорядковуватиметься старшому будинку, а той, своєю чергою, голові TOC мікрорайону. Таким чином, створюється розгалужена система обслуговування житлового комплексу та благоустрою його території. Межі території TOC встановлюються представницьким органом муніципальної освіти на пропозицію населення. Думка населення, що проживає на даній території, може бути виявлена ​​за допомогою зборів, конференцій мешканців, опитувань громадської думки тощо.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27) встановлює повноваження органів TOC, зокрема, вони:

1) представляють інтереси населення, що проживає на відповідній території (основною функцією суб'єкта TOC є представлення та захист інтересів мешканців своєї території в органах місцевого самоврядування та в органах державної влади);

2) забезпечують виконання рішень, ухвалених на зборах та конференціях громадян (рішення, прийняті вищим керівним органом TOC, виконуються іншими органами TOC, загальне керівництво при цьому здійснює голова TOC);

3) можуть здійснювати господарську діяльність за утриманням житлового фонду, благоустроєм території, іншу господарську діяльність, спрямовану на задоволення соціально-побутових потреб громадян, які проживають на відповідній території, як за рахунок коштів зазначених громадян, так і на підставі договору між органами територіального громадського самоврядування та органами місцевого самоврядування із використанням коштів місцевого бюджету. (Таким чином, на господарську діяльність органів TOC накладаються деякі обмеження. Так, органи TOC мають право: створювати в установленому порядку підприємства та організації, що задовольняють потреби мешканців у товарах та послугах; виступати замовником на виконання робіт з благоустрою території TOC та комунального обслуговування мешканців, будівництву , експлуатації та ремонту житлового фонду, об'єктів соціальної інфраструктури.Органи TOC мають право використовувати земельні ділянки на території TOC під будівництво льохів та гаражів, створення дитячих та оздоровчих майданчиків, розбивку скверів, відкриття стоянок автомобілів та майданчиків для вигулу собак, а також для інших суспільно корисних цілей);

4) вправі вносити до органів місцевого самоврядування проекти муніципальних правових актів, що підлягають обов'язковому розгляду цими органами та посадовими особами місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесено прийняття зазначених актів. (Таким чином, особливістю статусу органів TOC (та їхньою основною відмінністю від громадських об'єднань, до яких органи TOC іноді помилково відносять) є право брати участь у місцевій нормотворчості, виступаючи як суб'єкти правотворчої ініціативи).

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27) закріплює дві основні форми здійснення територіального громадського самоврядування жителями: по-перше, безпосередньо (через усі форми прямого волевиявлення) і, по-друге, опосередковано – через органи, що формуються TOC Система територіального громадського самоврядування як сукупність організаційних форм здійснення TOC зазвичай включає наступні елементи:

1) форми прямого волевиявлення (загальні збори, конференції мешканців, опитування населення тощо);

2) органи TOC (збори як вищий керівний орган, комітет як виконавчий орган, голова здійснює загальне керівництво органами TOC, ревізійна комісія як орган, що контролює провадження господарської діяльності тощо);

3) добровільні спілки органів TOC.

Органи TOC обираються мешканцями, які мешкають на відповідній території. Вибори органів TOC можуть проводитися як на установчих загальних зборах чи конференціях мешканців за місцем їх проживання, так і на основі загального рівного та прямого виборчого права під час таємного голосування.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27) закріплює, що загальні збори мешканців правомочні, якщо у них бере участь не менше половини мешканців відповідної території, які досягли 16-річного віку. Конференція мешканців проводиться у випадках, коли неможливо провести загальні збори мешканців. Делегати конференції мешканців обираються за нормою, встановленою головою місцевої адміністрації на пропозицію ініціативної групи. Конференція громадян з питань організації та здійснення територіального громадського самоврядування є правочинною, якщо в ній беруть участь не менше 1/3 обраних делегатів, які представляють не менше половини мешканців відповідної території, які досягли 16-річного віку.

Для ведення загальних зборів, конференцій мешканців обирається голова та секретар. Рішення загальних зборів та конференцій мешканців приймаються простою більшістю голосів від числа присутніх та оформлюються протоколом. Рішення зборів, конференцій TOC протягом 10 днів доводяться до відома органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27) закріплює виняткові повноваження зборів, конференцій TOC, відносячи до них такі питання:

1) встановлення структури органів TOC (на загальних зборах мешканців визначаються види обраних органів TOC, як правило, це голова, який здійснює загальне керівництво, виконавчо-розпорядчий та контрольно-ревізійний органи TOC, на зборах також визначається кількість працівників органів TOC);

2) прийняття статуту TOC, внесення до нього змін та доповнень (статут як нормативно-установчий акт TOC може бути прийнятий тільки на загальних зборах, конференції мешканців);

3) обрання органів TOC (саме на загальних зборах, конференціях жителями обираються голова TOC та органи TOC);

4) визначення основних напрямів діяльності TOC (на зборах, конференціях жителі визначають найпріоритетніші напрями розвитку своєї території, як правило, це питання благоустрою території TOC, ремонту житлового комплексу, задоволення інших соціально-побутових потреб громадян);

5) затвердження кошторису доходів та витрат TOC та звіту про його виконання (у даному випадку під кошторисом слід розуміти фінансово-плановий акт суб'єкта TOC, що визначає цільове призначення виділених ресурсів та обсяг доходів та витрат за певний період часу (як правило, один рік) з розбивкою по кварталах);

6) розгляд та затвердження звітів про діяльність органів TOC (голова та органи TOC звітують про підсумки діяльності перед мешканцями своєї території, таким чином здійснюється громадський контроль за діяльністю суб'єкта TOC).

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27) TOC реєструється в організаційно-правовій формі некомерційною організацією.

Органи TOC повинні мати статут TOC. Вимоги до статуту TOC визначено у Законі про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 27). Так, у статуті TOC встановлюються:

1) територія здійснення TOC (статути TOC містять докладний опис меж своєї території із зазначенням вулиць, номерів дворів, описом природно-географічного ландшафту тощо);

2) цілі, завдання, форми та основні напрямки діяльності TOC;

3) порядок формування, припинення повноважень, правничий та обов'язки, термін повноважень органів TOC (дані статті зустрічаються практично переважають у всіх статутах TOC);

4) порядок прийняття рішень (рішення, що стосуються інтересів мешканців приймаються на сходах, конференціях TOC);

5) порядок придбання майна, а також порядок користування та розпорядження зазначеним майном та фінансовими коштами;

6) порядок припинення здійснення TOC (статути TOC, як правило, містять перелік прав та обов'язків ліквідаційної комісії, що створюється для ліквідації TOC).

Відповідно до ст. 27 Закону про місцеве самоврядування 2003 р. додаткові вимоги до статуту TOC органами місцевого самоврядування встановлюватись не можуть.

Законами суб'єктів РФ закріплюється порядок створення та розпорядження фінансовими ресурсами органів TOC. Як правило, фінансові засоби органів TOC формуються за рахунок таких джерел:

1) власних фінансів;

2) позикових коштів;

3) коштів, що передаються їм органами місцевого самоврядування.

Власні фінансові ресурси утворюються за рахунок доходів від господарської діяльності органів TOC, добровільних внесків та пожертв підприємств, установ, організацій, громадян, а також інших надходжень. Позикові кошти включають не лише позички і кредити банків, а й гранти. І, нарешті, органи місцевого самоврядування передають органам TOC фінансові кошти на здійснення конкретних заходів, планів, програм, а також із передачею окремих своїх повноважень.

Територіальне громадське самоврядування за своєю суттю – найбільш рухлива та оперативна форма самоорганізації громадян через такі причини:

1) територіальне громадське самоврядування максимально наближено до мешканців;

2) можливості територіального громадського самоврядування набагато ширші, ніж в інших самоврядних систем;

3) чисельність населення, з яким працюють органи територіального громадського самоврядування, незрівнянно менша, ніж у муніципальному освіті, тому з'являється можливість працювати з конкретними людьми, використовуючи індивідуальний підхід.

Реалізація Закону про місцеве самоврядування 2003 р. дозволить територіальному громадському самоврядуванню в перспективі стати не лише оптимальною формою самоорганізації громадян за місцем їхнього проживання, а й сприятиме залученню мешканців до управлінського процесу.

Тема 13. Система органів місцевого самоврядування

13.1. Органи місцевого самоврядування: поняття, види, загальна характеристика

Під органами місцевого самоврядування, як правило, розуміють виборні та інші органи, наділені повноваженнями на вирішення питань місцевого значення та які не входять до системи органів державної влади. Це органи місцевих саморегулівних територіальних спільнот, муніципальних утворень, якими вони формуються та перед якими несуть відповідальність за належне виконання своїх повноважень. Органи місцевого самоврядування мають такі особливості:

1) не входять до системи органів державної влади (відповідно до ст. 12 Конституції);

2) у разі наділення їх окремими державними повноваженнями вони можуть брати участь у здійсненні державних функцій, і їхня діяльність у цьому випадку перебуватиме під контролем держави (відповідно до ст. 132 Конституції).

Стаття 34 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.) чітко визначає структуру органів місцевого самоврядування, включаючи до неї наступні елементи:

1) представницький орган муніципального освіти;

2) глава муніципального освіти;

3) місцева адміністрація;

4) контрольний орган муніципального освіти;

5) інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом. Причому наявність перших трьох елементів у системі органів місцевого самоврядування є обов'язковою.

У системі муніципальних органів влади особливе місце посідає представницький орган місцевого самоврядування як виборний орган, що має право представляти інтереси населення та приймати від його імені рішення, що діють на території муніципальної освіти. Найменування представницького органу місцевого самоврядування різні. Залежно від історичних, національних та інших традицій представницький орган може називатися: дума, рада, муніципальна рада, сход, збори, збори представників, рада, курултай, джирге, колі тощо.

Представницький орган здійснює питання виняткового ведення - це питання, які потребують проведення референдумів, опитувань громадської думки, публічних обговорень, які мають право вирішувати лише представницький орган місцевого самоврядування та жодні інші органи. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 35), у винятковому віданні представницького органу місцевого самоврядування є такі питання:

1) прийняття статуту муніципального освіти та внесення до нього змін та доповнень;

2) затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання;

3) встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства РФ про податки та збори;

4) прийняття планів та програм розвитку муніципальної освіти, затвердження звітів про їх виконання;

5) визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває у муніципальній власності;

6) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізацію та ліквідацію муніципальних підприємств та установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ;

7) визначення порядку участі муніципальної освіти в організаціях міжмуніципального співробітництва;

8) визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

9) контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.

Перелічені повноваження представницьких органів - це мінімальний, але з вичерпний перелік їхніх правий і обов'язків. Повноваження представницьких органів місцевого самоврядування визначаються статутами муніципальних утворень, де відповідно до законодавства суб'єктів РФ вони можуть бути розширені (але не звужені). У разі коли перелік повноважень досить широкий, роль представницьких органів із загальною системою органів місцевого самоврядування значно зростає.

Структура представницького органу місцевого самоврядування - внутрішню будову органу, яке за законодавством визначається населенням муніципального освіти самостійно. До структурних елементів представницького органу місцевого самоврядування, як правило, належать:

1) керівна ланка (голова);

2) функціонально-галузеві підрозділи (постійні та тимчасові комісії);

3) територіальні структури (депутатські групи);

4) політичні фракції;

5) робочий апарат.

Голова організує роботу представницького органу муніципального освіти: скликає та веде засідання представницького органу; контролює та забезпечує виконання регламенту представницького органу; підписує рішення, протоколи засідань та інші документи представницького органу; організовує виконання рішень представницького органу; координує діяльність постійних та інших комісій; вирішує інші питання, які можуть бути доручені представницького органу чи покладені чинним законодавством.

Постійні комісії як функціонально-галузевий структурний підрозділ представницького органу місцевого самоврядування займають особливе місце у структурі органу. До завдань постійних комісій представницького органу місцевого самоврядування належать такі питання:

а) розробка пропозицій до розгляду на засіданнях;

б) підготовка висновків та проектів рішень з питань ведення представницького органу; в) сприяння органам місцевого самоврядування та депутатам у їх роботі щодо здійснення рішень представницького органу; г) контроль у межах повноважень представницького органу за діяльністю міської адміністрації, її структурних територіальних підрозділів, а також за роботою підприємств, установ та організацій щодо виконання рішень представницького органу.

Виконавчі органи місцевого самоврядування - органи, здійснюють організаційно-управлінські та виконавчо-розпорядчі функції, спрямовані на виконання федеральних законів, законів суб'єкта РФ та місцевих нормативних актів, а також наділені статутом муніципального освіти власною компетенцією. Виконавчим органом місцевого самоврядування є місцева адміністрація (мерія).

Місцева адміністрація (від латів. administratio - управління, керівництво) - виконавчий орган у системі місцевого самоврядування, очолюваний главою муніципального освіти (головою адміністрації), який здійснює такі організаційно-розпорядчі функції:

1) виконання федеральних законів, законів суб'єкта РФ та місцевих нормативних актів;

2) розробка проекту бюджету муніципальної освіти та її виконання;

3) управління муніципальною власністю;

4) розробка програм соціально-економічного розвитку муніципального освіти та його виконання тощо.

До структурних елементів місцевої адміністрації, як правило, належать:

1) керівна ланка (глава місцевої адміністрації та її заступники);

2) апарат адміністрації;

3) департаменти, управління, комітети;

4) територіальні (районні) структурні одиниці місцевої адміністрації.

Глава місцевої адміністрації керує діяльністю виконавчих органів муніципального освіти з урахуванням єдиноначальності. Усі виконавчі органи місцевого самоврядування підзвітні йому та відповідальні перед ним. Глава місцевої адміністрації несе персональну відповідальність за належне функціонування виконавчих органів міського самоврядування. Відповідно до статуту муніципальної освіти голова місцевої адміністрації виконує такі функції:

а) організує формування та виконання бюджету муніципального освіти;

б) керує безпосередньо і через підлеглі органи підприємствами, установами та організаціями, які перебувають у муніципальній власності;

в) забезпечує дотримання законності, права і свободи громадян;

г) скасовує правові акти підлеглих органів управління адміністрації; буд) організує розробку проектів планів, програм, правових актів і вносить їх у розгляд представницького органу муніципального образования; е) укладає договори, угоди; ж) вживає заходів заохочення, притягує до дисциплінарної відповідальності призначених їм державних службовців.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 37) головою місцевої адміністрації може бути:

1) глава муніципального освіти;

2) особа, яка призначається за контрактом, що укладається за результатами конкурсу на заміщення зазначеної посади.

Під час проведення конкурсу представницький орган муніципального освіти вирішує такі вопросы:

а) визначає порядок проведення конкурсу (беручи положення про конкурс на заміщення посади голови місцевої адміністрації);

б) встановлює склад конкурсної комісії (зокрема і загальна кількість членів комісії);

в) призначає членів конкурсної комісії в муніципальних районах та міських округах призначає лише 1/3, а 2/3 призначається законодавчим органом державної влади суб'єкта РФ за поданням вищої посадової особи суб'єкта РФ);

г) обирає особу на посаду голови місцевої адміністрації з-поміж кандидатів, представлених конкурсною комісією за результатами конкурсу; д) затверджує умови контракту глави адміністрації (беручи приблизний контракт, що укладається із головою місцевої адміністрації);

е) затверджує структуру місцевої адміністрації щодо подання голови місцевої адміністрації;

ж) вправі виступати ініціатором розірвання договору з главою місцевої адміністрації.

Вищим посадовцем у системі органів місцевого самоврядування є голова муніципального освіти. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 36), глава муніципального освіти:

1) обирається на муніципальних виборах чи представницьким органом муніципального освіти зі складу;

2) у разі обрання на муніципальних виборах він або входить до складу представницького органу муніципального освіти з правом вирішального голосу та є його головою, або очолює місцеву адміністрацію;

3) у разі обрання представницьким органом муніципального освіти, є головою представницького органу муніципальної освіти;

4) не може бути одночасно головою представницького органу муніципальної освіти та головою місцевої адміністрації;

5) у разі формування представницького органу муніципального району з-поміж представників виборних органів поселень є головою представницького органу муніципального району.

Таким чином, реалізується принцип розподілу влади на місцевому рівні. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 36), у сільських поселеннях (як правило, нечисленних) допускається поєднання повноважень голови представницького органу місцевого самоврядування та голови місцевої адміністрації.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 36), голова муніципальної освіти має такі повноваження:

1) представляє муніципальну освіту у відносинах з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органами державної влади, громадянами та організаціями, без довіреності діє від імені муніципальної освіти (представницькі повноваження мають на увазі, що з перерахованими суб'єктами глава муніципального освіти має право підписувати угоди, всього муніципального освіти, крім спеціально обумовлених у законодавстві чи статуті муніципального освіти випадках);

2) підписує та оприлюднює у порядку, встановленому статутом муніципальної освіти, нормативні правові акти, прийняті представницьким органом муніципальної освіти;

3) видає у межах своїх повноважень правові акти;

4) вправі вимагати скликання позачергового засідання представницького органу муніципального образования.

Наведені повноваження належать главі муніципального освіти незалежно від способу його обрання та від того, який орган він очолює. Статути муніципальних утворень розширюють цей перелік повноважень глави муніципального освіти з урахуванням того, який орган очолює - представницький чи виконавчий. Глава муніципального освіти підконтрольний і підзвітний населенню муніципального освіти та представницькому органу місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування взаємопов'язані між собою та становлять єдину систему, в якій, згідно із Законом про місцеве самоврядування 2003 р., реалізовано принцип поділу влади.

13.2. Компетенція органів місцевого самоврядування

Проблема визначення компетенції органів місцевого самоврядування є одним із ключових для формування правової основи місцевого самоврядування та організації діяльності місцевої влади. Більше того, ефективність всієї публічної системи влади залежить від раціонального розподілу компетенції між її рівнями.

Сфері компетенції місцевого самоврядування присвячено ст. 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, згідно з якою основні повноваження органів місцевого самоврядування встановлюються Конституцією чи законом. Пункт 2 ст. 4 Хартії передбачає повну свободу дій органів місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, для реалізації власної ініціативи з будь-якого питання, яке не виключено зі сфери їхньої компетенції і не знаходиться у віданні будь-якого іншого органу.

Закріплюючи основи компетенції місцевого самоврядування, Конституція ст. 130 вводить поняття питань місцевого значення та у ст. 132 надає органам місцевого самоврядування найважливіші повноваження щодо їх вирішення: управління муніципальною власністю; формування, затвердження та виконання місцевого бюджету; встановлення місцевих податків та зборів; здійснення охорони громадського порядку. Крім того, та сама стаття встановлює, що органи місцевого самоврядування вирішують інші питання місцевого значення, а також передбачає можливість наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.

З даних положень можна дійти невтішного висновку виділення місцевого самоврядування двох видів компетенції - власної і делегованої. Власна компетенція встановлюється законами (Конституцією, федеральними законами та законами суб'єктів РФ), а також підзаконними нормативними актами федерального, регіонального та місцевого рівня. Делегована компетенція є державною компетенцією (компетенцією Російської Федерації чи суб'єкта РФ), переданої місцевому самоврядуванню (муніципальному освіті) федеральним законом чи законом суб'єкта РФ відповідно.

Найважливіші завдання місцевого самоврядування визначено та інших статтях Конституції. Так, згідно зі ст. 40, "органи місцевого самоврядування заохочують житлове будівництво, створюють умови для здійснення права на житло", "малозабезпеченим, іншим зазначеним у законі громадянам, які потребують житла, воно надається безкоштовно або за доступну плату з... муніципальних... житлових фондів відповідно до встановлених законом норм". Стаття 41 передбачає, що "медична допомога у муніципальних закладах охорони здоров'я надається мешканцям безкоштовно". У ст. 43 гарантується "загальнодоступність та безкоштовність основної загальної та середньої професійної освіти в державних та муніципальних освітніх установах".

У розвиток Конституції Закон про місцеве самоврядування 2003 р. у розділі 3 встановлює питання місцевого значення поселення, муніципального району та міського округу, а також повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх вирішення; глава 4 передбачає наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.

Такий підхід законодавця до формування компетенції місцевого самоврядування дозволяє встановити мінімально необхідний перелік функцій та повноважень, властивий його природі та гарантований Федеральним законом, уточнити його стосовно особливостей суб'єкта РФ та муніципальної освіти, а також передати на рівень місцевого самоврядування окремі повноваження, властиві державним органам, але найефективніше виконувані місцевому рівні, зі збереженням державного контролю над виконанням цих повноважень.

Під питаннями місцевого значення у названому Законі розуміються питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, вирішення яких відповідно до Конституції та федерального закону здійснюється населенням та (або) органами місцевого самоврядування самостійно.

Зазначений закон детально розмежовує питання місцевого значення щодо кожного рівня територіальної організації місцевого самоврядування (поселення, муніципальний район, міський округ) відповідно до об'єктивних можливостей муніципальної освіти та вимог державної політики у різних сферах. Він також передбачає, що муніципальні освіти мають право вирішувати інші питання, не виключені з їхньої компетенції і не віднесені до компетенції інших муніципальних утворень та органів державної влади, лише за наявності власних матеріальних ресурсів та фінансових коштів.

Питання місцевого значення можна згрупувати за напрямами діяльності:

1) управління муніципальною власністю та місцевими фінансами (формування, затвердження, виконання бюджету поселення та контроль за виконанням даного бюджету; встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів поселення; володіння, користування та розпорядження майном, що знаходиться у муніципальній власності поселення);

2) організація, утримання та розвиток муніципальних служб: підприємств та установ, пов'язаних із забезпеченням життєдіяльності населення в різних сферах місцевого життя, створення умов для задоволення потреб населення у різноманітних послугах (організація надання комунальних послуг; транспортне обслуговування та дорожнє будівництво; забезпечення житлом; створення умов надання послуг зв'язку, громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування, культури; створення умов для організації дозвілля, масового відпочинку, заняття фізичною культурою та спортом; організація благоустрою та озеленення, вивезення сміття та ін.).

Вирізняють такі критерії визначення належності владних повноважень до питань місцевого значення:

1) питання, що входять до компетенції органів місцевого самоврядування, мають стосуватися насамперед інтересів населення відповідної території;

2) вирішені органами місцевого самоврядування питання мають становити необхідний компонент повсякденного життя населення (житло, міський транспорт, комунальне обслуговування тощо);

3) вирішення цих питань може бути здійснено виключно за місцем проживання громадян, де для цього створено необхідні умови та механізми;

4) реалізація завдань, що стоять перед органами місцевого самоврядування, вимагає підключення громадського компонента у вигляді органів територіального громадського самоврядування та інших громадських формувань населення;

5) здатність населення проконтролювати виконання та об'єктивно оцінити результати вирішення цих питань. [39]

Питання місцевого значення є однією із складових компетенції органів місцевого самоврядування та дають уявлення про сфери та напрямки їх діяльності. Для вирішення питань місцевого значення органи місцевого самоврядування наділяються відповідними повноваженнями.

Найбільш значущими законодавчо закріпленими повноваженнями органів місцевого самоврядування є:

1) прийняття статуту муніципальної освіти та внесення до нього змін та доповнень, видання муніципальних правових актів;

2) встановлення офіційних знаків державного освіти;

3) створення муніципальних підприємств та установ, фінансування муніципальних установ, формування та розміщення муніципального замовлення;

4) встановлення тарифів на послуги, що надаються муніципальними підприємствами та установами;

5) регулювання тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу (за винятком тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу - виробників товарів та послуг у сфері електро- та (або) теплопостачання), тарифів на підключення до системи комунальної інфраструктури, тарифів організацій комунального комплексу на підключення, надбавок до тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу; надбавок до цін (тарифів) для споживачів;

6) організаційне та матеріально-технічне забезпечення підготовки та проведення муніципальних виборів, місцевого референдуму, голосування з відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборної посадової особи місцевого самоврядування, голосування з питань зміни меж муніципальної освіти, перетворення муніципальної освіти;

7) прийняття та організація виконання планів та програм комплексного соціально-економічного розвитку муніципального освіти, а також організація збору статистичних показників, що характеризують стан економіки та соціальної сфери муніципальної освіти, та надання зазначених даних органам державної влади в порядку, встановленому Урядом РФ;

8) заснування друкованого засобу масової інформації для опублікування муніципальних правових актів, обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення, доведення до відома жителів муніципальної освіти офіційної інформації про соціально-економічний та культурний розвиток муніципальної освіти, про розвиток її суспільної інфраструктури та іншої ;

9) здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків відповідно до федеральних законів.

Обсяг повноважень органів місцевого самоврядування тих сферах, де діють разом із органами структурі державної влади, встановлюється й у галузевих федеральних законах.

Нині спостерігається кілька тенденцій у регулюванні федеральними законами повноважень органів місцевого самоврядування:

1. Деякі закони набагато ширше визначають компетенцію органів місцевого самоврядування щодо регулювання цього закону, ніж це зроблено в Законі про місцеве самоврядування 2003 р. Це характерно для Основ законодавства Російської Федерації про охорону здоров'я громадян, Федеральних законів від 23 лютого 1995 р. № 26 -ФЗ "Про природні лікувальні ресурси, лікувально-оздоровчі місцевості та курорти", від 10 січня 1996 р № 4-ФЗ "Про меліорацію земель", від 23 листопада 1995 р. № 174-ФЗ "Про екологічну експертизу", Законів РФ від 19 квітня 1991 р. № 1032-1 "Про зайнятість населення в Російській Федерації", від 7 лютого 1992 р. № 2300-1 "Про захист прав споживачів", від 10 липня 1992 р. № 3266-1 "Про освіту" та ін .

2. У законах, ухвалених після набрання чинності Конституцією, найчастіше закріплюється норма про те, що місцеве самоврядування у межах своєї компетенції самостійно вирішує відповідні питання. Однак ці межі не визначені, оскільки Закон про місцеве самоврядування 2003 р. не згадує про цю сферу діяльності. Це стосується Федеральних законів від 10 грудня 1995 р № 196-ФЗ "Про безпеку дорожнього руху", від 11 серпня 1995 р. № 135-ФЗ "Про благодійну діяльність та благодійні організації".

3. Чимала частина предметів ведення місцевого самоврядування, передбачених у Законі про місцеве самоврядування 2003 р., отримала необхідну конкретизацію у відповідних галузевих федеральних законах лише у 2004 р. ("Про зв'язок", "Про поштовий зв'язок", "Про архітектурну діяльність у Російській Федерації") Федерації", "Про аварійно-рятувальні служби та статус рятувальників").

В даний час більшість галузевих федеральних законів приведено у відповідність до переліку питань місцевого значення Федеральними законами від 22 серпня 2004 р. № 122-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям федеральних законів "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" та "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації"" та від 29 грудня 2004 р. № 199 -ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з розширенням повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації та суб'єктів Російської Федерації, а також з розширенням переліку питань місцевого значення муніципальних утворень".

Федеральне законодавство не регламентує весь обсяг повноважень, здійснюваних органами місцевого самоврядування, надаючи це право законодавству суб'єктів РФ та нормативно-правовим актам муніципальних утворень. Повноваження органів місцевого самоврядування мають закріплюватися у статуті муніципального освіти.

13.3. Організаційна структура місцевої адміністрації: напрями вдосконалення

У цілому нині, структура місцевої адміністрації переважають у всіх муніципальних утвореннях будується на загальних принципах відповідно до функціонально-галузевим розподілом повноважень з вирішення питань місцевого значення між структурними підрозділами. Разом про те вона є досить динамічну систему, що у міру зміни завдань, муніципальним освітою завдань, умов життя громадян, інших чинників піддається новаціям.

Під організаційною структурою розуміється склад і підпорядкованість взаємопов'язаних організаційних одиниць (окремих посад), ланок (управлінських підрозділів) і ступенів (рівнів), наділених певними правами та відповідальністю до виконання відповідних цільових функцій управління. [40]

Ланка управління є відокремлену комірку зі строго орієнтованими функціями управління, а ступінь (рівень) управління - сукупність ланок управління, розташованих на певному ієрархічному рівні.

На формування конкретної організаційної структури місцевої адміністрації впливає кілька факторів, основними з яких є:

1. Тип державного освіти. Він визначає перелік питань місцевого значення, з якого складаються повноваження адміністрації.

2. Цілі та завдання соціально-економічного розвитку муніципального освіти. Залежно від обраних пріоритетів розвитку " посилюватимуться " ті ланки управління, куди покладено функції для досягнення відповідних цілей і вирішення завдань.

3. Розмір території, чисельність та склад населення муніципального освіти. У великих містах вибудовуються складніші структури адміністрації, які передбачають, зокрема, і наявність територіальних структурних підрозділів.

4. Рівень розвитку та ринкової інфраструктури. У більш розвиненому у вказаному відношенні муніципальному освіті існує більше можливостей для аутсорсингу, тобто передачі окремих функцій адміністрації, які не мають владного характеру, ефективнішому виконавцю.

5. Різні місцеві особливості – географічні, природні, демографічні, історичні. Вони визначають необхідність створення структурних підрозділів, які є типовими за функціональним призначенням і можуть бути відсутні у більшості муніципальних утворень.

Крім перерахованих, на організаційну структуру місцевої адміністрації значно впливають внутрішні чинники, такі, як особисті якості керівництва та її роль системі управління, використовувані управлінські технології, рівень опору інноваціям, організація праці, матеріально-технічне оснащення адміністрації та інших.

В даний час визначальним фактором, покладеним в основу формування структури місцевої адміністрації, є її компетенція відповідно до передбачених федеральним законом питань місцевого значення та розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування, закріпленим у статуті муніципальної освіти.

Виділяють шість груп питань, що входять до компетенції місцевої адміністрації:

1) питання соціально-економічного розвитку території;

2) питання державного господарства;

3) фінансові питання;

4) соціальні питання;

5) адміністративно-організаційні питання;

6) виконання переданих державних повноважень.

П'ять перших груп питань є у всіх муніципальних утвореннях незалежно від типу. Шоста група питань належить лише до муніципальних районів та міських округів, які мають право здійснювати окремі державні повноваження.

Зазначені групи повноважень розподіляються між галузевими та функціональними структурними підрозділами, внаслідок чого створюється типова лінійно-функціональна структура місцевої адміністрації, яка зазвичай включає:

1) керівна ланка: главу адміністрації, заступників глави, серед яких може бути перший заступник;

2) структурні підрозділи, які можуть перебувати у підпорядкуванні глави адміністрації, одного з його заступників або у підпорядкуванні між собою:

▪ галузеві структурні підрозділи, які відають окремими галузями муніципальної діяльності (житлово-комунальне господарство, освіта, культура, охорона здоров'я, транспорт тощо);

▪ функціональні структурні підрозділи, які виконують одну або кілька функцій у всіх галузях (економічна служба, фінансовий орган, орган з управління муніципальним майном та ін.);

3) територіальні органи (наприклад, для міста з районним поділом);

4) апарат адміністрації, який забезпечує та організує її діяльність: юридична, кадрова, інформаційна служби, діловодство, робота зі зверненнями громадян, власна бухгалтерія та ін.

Подібні організаційні структури називають лінійно-функціональними через основну орієнтацію в системі прийняття рішень на взаємодію між галузевими (лінійними) та функціональними структурними підрозділами. Перші є, як правило, ініціаторами ухвалення рішень, а другі виконують функції експертизи, узгодження проектів рішень.

Залежно від ролі та місця в організаційній структурі, важливості та обсягу розв'язуваних завдань структурні підрозділи мають різний статус і, відповідно, мають різні найменування.

1. Департаменти - функціонально-галузеві структурні підрозділи, які здійснюють виконавчі, розпорядчі та контрольні функції у певній галузі або сфері управління муніципальною освітою та визначають концептуальний розвиток у цій сфері (галузі); очолюються заступниками глави адміністрації.

2. Управління - щодо самостійні структурні підрозділи місцевої адміністрації, які забезпечують певний напрямок діяльності місцевої адміністрації; вправі видавати акти управління.

3. Комітети - структурні підрозділи, створені та функціонуючі на постійній основі за пріоритетним напрямом діяльності адміністрації.

4. Відділи - структурні підрозділи місцевої адміністрації, здійснюють оперативні, чи допоміжні функції.

5. Сектори - організаційно не відокремлені структурні підрозділи відділу (рідше - управління), які здійснюють виконавчу діяльність та формуються для вирішення однорідних завдань, як правило, протягом певного періоду часу.

6. Комісії - створюються певний термін на вирішення будь-якої проблеми.

Водночас зазначений перелік не є уніфікованим, і на практиці найчастіше виявляється значна невідповідність найменувань структурних підрозділів, їх місця в організаційній структурі та функцій, що виконуються.

У сучасних умовах, коли ефективність діяльності органів місцевого самоврядування безпосередньо залежить від здатності до стратегічного планування, орієнтації на цілі та завдання соціально-економічного розвитку муніципальної освіти, існуючі лінійно-функціональні організаційні структури виявляються недостатньо гнучкими і не встигають адаптуватися до змін зовнішнього середовища, об'єкта управління , потреб громадян.

Вимоги повсюдного впровадження програмно-цільових методів управління зумовлюють необхідність формування нових - проектних (програмно-цільових) структур, заснованих на широкій міжвідомчій взаємодії із залученням окремих структурних підрозділів як головні виконавці конкретного завдання на певний період часу.

При такому підході для вирішення пріоритетних питань розвитку муніципального освіти розробляються цільові програми, що являють собою систему заходів, пов'язану з ресурсами та часом. Для реалізації програми передбачається виділення необхідних ресурсів та формування тимчасового колективу працівників, які на період дії програми знаходяться певною мірою у подвійному підпорядкуванні: своєму безпосередньому керівнику та відповідальному виконавцю програми. Як правило, проектні структури утворюються в адміністраціях у вигляді комісій робочих груп.

Використання програмно-цільових методів у побудові організаційної структури адміністрації потребує проведення складної роботи з регламентації діяльності структурних підрозділів. Крім проведення аналізу розподілу функцій всередині адміністрації та перегляду існуючих положень про структурні підрозділи, необхідно описати та затвердити в регламенті адміністрації систему взаємодії між структурними підрозділами, порядок проходження управлінських рішень та основні адміністративні процеси (ланцюжки функцій, що здійснюються різними структурними підрозділами у взаємодії, що призводять до рішення поставлених завдань).

При реорганізації існуючих організаційних структур місцевих адміністрацій слід пам'ятати, що будь-які дії, створені задля організаційні зміни, незмінно наштовхуються на опір самої організації як соціальної системи, орієнтованої не так на розвиток, але в стабільність і виживання. Тому спроби радикального вдосконалення організаційної структури не лише не досягнуть бажаних результатів підвищення ефективності діяльності, а й здатні спричинити руйнівні наслідки. Запорукою успіху в організаційних змінах є комплексний науковий підхід, заснований на співвіднесенні витрат та результатів, разом із докладним вивченням системи "зсередини".

При визначенні структури місцевої адміністрації та розподілі повноважень між її підрозділами необхідно виходити з наступних принципів:

▪ доцільність та логіка, чітке розмежування функціональних блоків;

▪ уникнення дублювання та паралелізму;

▪ повнота охоплення та уникнення прогалин у вирішенні питань місцевого значення місцевою адміністрацією в цілому;

▪ результативність, що передбачає можливість оцінки (вимірювання) результату роботи, що досягається;

▪ достатність забезпечення, що передбачає надання структурному підрозділу для належного виконання ним своїх функціональних обов'язків у достатньому обсязі матеріального, правового, інформаційного та інших видів забезпечення;

▪ системність та взаємозв'язок з іншими підрозділами, тобто облік при описі функцій структурного підрозділу його взаємозв'язків з іншими структурами;

▪ структурування (деталізація), тобто поділ функції структурного підрозділу на функції окремих фахівців, які зобов'язані їм у вигляді посадових обов'язків;

▪ ефективність, що означає досягнення зазначеної мети та вирішення завдань підрозділу з найменшими витратами;

▪ недопущення принципу створення структур "під людей";

▪ уніфікований підхід до формування структур та визначення штатної чисельності органів місцевого самоврядування. [41]

Очевидно, діяльність із внесення змін до організаційної структури місцевої адміністрації потребує грамотної експертно-аналітичної роботи, а також правового (розробка та підтримання в актуальному стані документів, що регламентують організацію та діяльність адміністрації) та кадрового (перепідготовка та підвищення кваліфікації службовців, підготовка кадрового резерву) супроводу .

13.4. Планування діяльності місцевої адміністрації

З метою забезпечення відповідності поточної діяльності місцевої адміністрації цілям і завданням, що стоять перед нею, формується система планування роботи адміністрації.

Система планування є комплексом заходів, що здійснюються місцевою адміністрацією та її структурними підрозділами з метою визначення завдань, поточних результатів діяльності, засобів та способів їх досягнення відповідно до цілей адміністрації на основі аналізу ситуації, прогнозних оцінок її розвитку, можливих ресурсів. Планування забезпечує ефективне використання організаційних ресурсів, внутрішню координацію, адаптивність структурно-функціональної організації адміністрації до зовнішніх вимог, усвідомлення організаційних стратегій керівниками та фахівцями. Процес планування включає аналіз стратегічних цілей, що є відображенням поточного стану і проблем у сфері діяльності місцевої адміністрації; прогноз майбутнього стану цільових об'єктів та зовнішніх умов; формування системи завдань; визначення оптимальних стратегій діяльності.

Ефективному плануванню діяльності місцевої адміністрації має передувати визначення пріоритетів соціально-економічного розвитку муніципальної освіти, що ґрунтується на всебічному аналізі поточної ситуації у всіх сферах життя місцевого співтовариства. За підсумками сформульованих пріоритетів формується стратегія соціально-економічного розвитку муніципального освіти (чи вносяться корективи у існуючу стратегію), визначаються мету та завдання діяльності місцевої влади на довгострокову перспективу.

У свою чергу, на підставі стратегії розвитку, цілей та завдань діяльності органів місцевого самоврядування формуються середньострокові програми соціально-економічного розвитку території та стратегічний план (концепція) діяльності місцевої адміністрації.

На основі програми соціально-економічного розвитку муніципальної освіти на середньострокову перспективу відповідно до стратегічного плану (концепції) діяльності місцевої адміністрації розробляється річний план роботи адміністрації.

Така комплексна багаторівнева система планування має значний потенціал у вирішенні і поточних проблем, і довгострокових завдань, що стоять перед адміністрацією, проте в даний час у зв'язку з недостатнім ступенем використання програмно-цільових методів управління на рівні муніципальних утворень є практично незатребуваною.

Як правило, існуючі системи планування роботи адміністрації спрямовані здебільшого на погодження у часі діяльності керівництва місцевої адміністрації та її структурних підрозділів. З цією метою в адміністраціях розробляють річні та квартальні, а іноді й місячні плани роботи місцевої адміністрації та її структурних підрозділів. На рівні структурних підрозділів можуть формуватись тижневі плани роботи.

p align="justify"> Система планування підтримується і регулюється внутрішніми правовими актами, головним з яких є регламент місцевої адміністрації.

Річний план адміністрації - документ, що включає перелік заходів, які проводяться адміністрацією протягом року, із зазначенням термінів їх виконання, відповідальних виконавців та планових показників ефективності та результативності діяльності з конкретними значеннями. Заходи групуються за основними напрямами діяльності адміністрації.

Відповідальним формування річного плану адміністрації є керівник апарату адміністрації, який, зазвичай, у статусі заступника глави адміністрації.

Пропозиції щодо формування річного плану вносяться головою адміністрації, його заступниками, структурними підрозділами. Керівники структурних підрозділів у встановлені терміни вносять до апарату адміністрації пропозиції щодо включення заходів до річного плану роботи адміністрації із зазначенням термінів виконання, відповідального структурного підрозділу та планових показників ефективності та результативності діяльності. Керівник апарату узагальнює пропозиції, що надійшли, і готує проект річного плану роботи адміністрації. Проект плану роботи спрямовується на погодження керівникам структурних підрозділів та доопрацьовується з урахуванням отриманих зауважень.

До планів роботи адміністрації, як правило, включаються:

1) питання, що вносяться на розгляд представницького органу муніципального освіти;

2) питання, розгляд яких потребує скликання колегії;

3) питання, за якими необхідне ухвалення постанов глави адміністрації;

4) організаційні заходи адміністрації.

Річний план роботи затверджується главою адміністрації та передається структурним підрозділам для виконання.

Після затвердження річного плану адміністрації формуються річні плани діяльності структурних підрозділів. Вони погоджуються із заступником голови адміністрації, який займається цими підрозділами, і затверджуються главою адміністрації.

Питання про хід виконання заходів, включених до річного плану роботи адміністрації, повинні виноситися на постійно діючу нараду при главі адміністрації. Заходи річного плану роботи адміністрації, річних планів роботи відділів та секторів можуть коригуватися протягом року.

Квартальний (місячний) план є елементом річного плану. Він формується лише на рівні адміністрації, рівні самостійних структурних підрозділів. Заходи річного плану, що плануються на відповідний місяць, можуть коригуватися відповідно до актуальних проблем, завдань та доручень представницького органу муніципальної освіти.

Тижневий план є переліком заходів, що проводяться протягом тижня. Тижневий план може формуватися лише на рівні самостійних структурних підрозділів як елемент місячного плану з урахуванням додаткових доручень і завдань і за рішенням керівника структурного підрозділи.

Відповідно до стратегічних та оперативних планів визначається обсяг планованих робіт для кожного співробітника, його внесок або участь у досягненні спільних цілей діяльності, відображених в індивідуальних планах співробітника.

Індивідуальні плани є одним із методів наукової організації праці працівників місцевої адміністрації, що сприяє ефективному використанню робочого часу, визначенню головних та другорядних напрямів діяльності та перешкоджає виконанню зайвих функцій. Індивідуальні плани складаються квартал, місяць, тиждень, черговий день.

Координаційні та дорадчі органи (колегія, постійно діюча нарада, робочі групи), які утворюються в адміністрації, планують свою діяльність самостійно відповідно до положень про них.

Тема 14. Фінансово-економічні засади місцевого самоврядування

Під фінансово-економічними основами місцевого самоврядування розуміють сукупність правових норм, що закріплюють та регулюють суспільні відносини, пов'язані з формуванням та використанням муніципальної власності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів на користь населення муніципальної освіти. p align="justify"> При формуванні фінансово-економічних основ місцевого самоврядування використовуються наступні принципи:

1) принцип достатності ресурсів муніципального освіти;

2) принцип обмеженості ресурсів територією муніципального образования;

3) принцип інфраструктурної цілісності;

4) принцип збалансованості місцевого бюджету;

5) принцип фінансово-економічної самостійності органів місцевого самоврядування тощо.

Принципи фінансово-економічної самостійності закріплені в Європейській Хартії місцевого самоврядування (ст. 9), у Конституції (ст. 12, 130, 132), у Федеральному законі від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації" (далі у цьому розділі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.). Згідно з цими нормативними актами, органи місцевого самоврядування вправі самостійно розпоряджатися муніципальною власністю та місцевими бюджетами, а фінансові кошти органів місцевої влади мають бути пропорційні їх повноваженням.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 49) економічну основу місцевого самоврядування становлять майно, кошти місцевих бюджетів, що перебуває в муніципальній власності, а також майнові права муніципальних утворень. Цивільний кодекс РФ (ст. 215) визначає муніципальну власність як майно, що належить на праві власності міським, сільським поселенням та іншим муніципальним утворенням.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 50) у власності муніципальних утворень можуть бути:

1) майно, призначене для вирішення питань місцевого значення (наприклад, майно, призначене для електро-, газо-і водопостачання населення; автомобільні дороги загального користування; житловий фонд; пасажирський транспорт; земельні ділянки; відокремлені водні об'єкти на території муніципальної освіти тощо. п.);

2) майно, призначене для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування;

3) майно, призначене для забезпечення діяльності органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств та установ.

Найбільш поширеними способами формування муніципальної власності у сучасних умовах є:

а) муніципалізація (передача безоплатно або за викуп майна з державної та приватної власності у муніципальну власність);

б) купівля (придбання на вартісній основі);

в) дарування;

г) будівництво нових об'єктів;

д) передача за судовим рішенням;

е) захоплення безхазяйних об'єктів тощо.

Муніципальна власність визнається та захищається державою нарівні з іншими формами власності. Органи місцевого самоврядування від імені муніципального освіти володіють, користуються та розпоряджаються муніципальним майном. Відповідно до чинного законодавства органи місцевого самоврядування вправі передавати муніципальне майно у тимчасове або постійне користування фізичним та юридичним особам, органам державної влади та органам місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, відчужувати майно та здійснювати інші правочини. Органи місцевого самоврядування можуть створювати муніципальні підприємства та установи, брати участь у створенні господарських товариств, у тому числі міжмуніципальних.

В даний час в Російській Федерації створюються та діють такі види унітарних підприємств:

1) унітарні підприємства, засновані на праві господарського відання (муніципальне підприємство);

2) унітарні підприємства, засновані на праві оперативного управління (муніципальне державне підприємство).

Відповідно до Цивільного кодексу РФ унітарне підприємство несе відповідальність за своїми зобов'язаннями всім належним йому майном. Унітарне підприємство несе відповідальність за зобов'язаннями власника його майна (муніципального освіти). Муніципальне освіту несе відповідальності за зобов'язаннями муніципального підприємства, крім випадків, якщо неспроможність (банкрутство) такого підприємства викликана власником його майна. Муніципальні підприємства несуть субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями своїх казенних підприємств за недостатності їхнього майна. Доходи від використання муніципального майна надходять до місцевого бюджету.

Фінансову основу місцевого самоврядування становлять фінансові кошти муніципального освіти, основу яких лежить місцевий бюджет. Місцевий бюджет - це бюджет муніципальної освіти, формування, затвердження та виконання якого здійснюють органи місцевого самоврядування. Кожне муніципальне освіту має власний бюджет. Бюджет муніципального району та зведення бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, складають консолідований бюджет муніципального району.

Згідно з Бюджетним кодексом РФ доходи місцевого бюджету - це кошти, що надходять у безоплатному та безповоротному порядку відповідно до законодавства РФ у розпорядження органів місцевого самоврядування. Відповідно, власні доходи - податкові та неподаткові платежі, що закріплюються за місцевими бюджетами повністю або частково на постійній основі федеральними законами або законами суб'єктів РФ, а також введені представницькими органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства РФ та спрямовуються до місцевих бюджетів.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 55) до власних доходів місцевих бюджетів відносить:

1) кошти самооподаткування громадян (разові платежі громадян, здійснювані на вирішення конкретних питань місцевого значення, обсяг яких встановлюється у абсолютній величині рівним всім жителів муніципального освіти, крім окремих категорій громадян, чисельність яких може перевищувати 30 % від загального числа);

2) доходи від місцевих податків та зборів (нині це податок на майно фізичних осіб та земельний податок);

3) доходи від регіональних податків та зборів;

4) доходи від федеральних податків та зборів;

5) безоплатні перерахування з бюджетів інших рівнів (дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості);

6) доходи від майна, що перебуває у муніципальній власності;

7) частина прибутку муніципальних підприємств;

8) штрафи;

9) добровільні пожертвування;

10) інші надходження відповідно до чинного законодавства.

До складу власних доходів місцевих бюджетів також включаються субвенції, що надаються, наприклад, на вирішення питань місцевого значення міжмуніципального характеру, здійснення органами місцевого самоврядування окремих переданих державних повноважень. Крім того, до місцевого бюджету можуть передаватися субсидії - бюджетні кошти з іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації на умовах пайового фінансування цільових витрат. Відповідно до чинного законодавства з метою надання місцевим бюджетам субсидій із вищого рівня можуть створюватися:

а) регіональні та районні фонди фінансової підтримки міських та сільських поселень (для вирівнювання бюджетної забезпеченості);

б) фонд державного розвитку у складі суб'єкта РФ (для реалізації інвестиційних проектів);

в) фонд співфінансування соціальних видатків;

р) федеральні та регіональні фонди компенсацій здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування.

Видаткова частина місцевого бюджету передбачає такі види видатків:

1) на вирішення питань місцевого значення;

2) здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування;

3) на погашення боргу за муніципальними позиками та позиками;

4) на оплату праці депутатів представницького органу муніципального освіти, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств та установ;

5) асигнування на страхування об'єктів муніципальної власності та муніципальних службовців;

6) інші витрати, передбачені статутом муніципального образования.

Порушення принципу збалансованості місцевого бюджету породжує його дефіцит. Основними джерелами фінансування дефіциту місцевого бюджету на даний час є: муніципальні позики, які здійснюються шляхом випуску цінних паперів від імені муніципальної освіти, та кредити, отримані від кредитних організацій. Відповідно до Бюджетного кодексу РФ (ст. 100) боргові зобов'язання муніципального освіти погашаються у терміни, що визначаються умовами запозичення і що неспроможні перевищувати 10 років.

У зв'язку з цим слід зазначити, що Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 75) передбачає можливість проведення "банкрутства муніципальної освіти": якщо борги муніципальної освіти перевищують 30 % власних доходів, то на підставі рішення арбітражного суду в муніципальній освіті запроваджується тимчасова фінансова адміністрація.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. детальніше прописує питання фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Одним із найважливіших пунктів є заборона на так звані "нефінансовані мандати", тобто передачу муніципальним утворенням окремих державних повноважень, не забезпечених необхідними фінансовими та матеріальними засобами. Разом з тим зберігається "режим негативних трансфертів", за яким муніципалітет, рівень бюджетної забезпеченості якого хоча б вдвічі перевищує середній рівень за суб'єктом РФ, повинен наступного року відраховувати частину доходів до регіонального фонду фінансової підтримки поселень.

Таким чином, визнання та гарантованість державою місцевого самоврядування передбачає, що держава бере на себе певні зобов'язання щодо створення необхідних економічних, фінансових та інших умов та передумов для розвитку місцевого самоврядування. У зв'язку з цим органи державної влади здійснюють такі повноваження:

1) регулюють законами порядок передачі об'єктів державної власності до муніципальної власності;

2) передають органам місцевої влади матеріальні та фінансові кошти, необхідні для здійснення окремих державних повноважень;

3) забезпечують збалансованість мінімальних місцевих бюджетів;

4) приймають цільові програми розвитку та підтримки місцевого самоврядування.

Значення фінансово-економічних засад місцевого самоврядування нині дуже велике. Саме фінансово-економічні основи забезпечують господарську самостійність органів місцевого самоврядування, служать задоволенню потреб населення, сприяють соціально-економічному розвитку муніципальної освіти.

Тема 15. Асоціації муніципальних утворень як форма здійснення міжмуніципального співробітництва

Для підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, координації та об'єднання зусиль при вирішенні спільних проблем муніципальні освіти мають право створювати об'єднання у формі асоціацій чи спілок. Відповідно, муніципальні освіти самостійно розглядають і вирішують питання необхідності об'єднання друг з одним і формах даного об'єднання.

В даний час в Російській Федерації діє кілька видів об'єднань муніципальних утворень:

а) загальноросійські спілки (наприклад, Союз Російських міст, Союз малих міст Росії);

б) міжрегіональні асоціації (Асоціація Сибірських та Далекосхідних міст, Асоціація міст Півдня Росії тощо);

в) регіональні центри (Асоціація міст Іркутської області, Асоціація міст Ленінградської області тощо);

г) спеціалізовані асоціації (Асоціація закритих адміністративно-територіальних утворень Міноборони Росії тощо).

Відповідно до ст. 66 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цій главі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.) у кожному суб'єкті РФ утворюється рада муніципальних утворень. Організація та діяльність рад муніципальних утворень суб'єктів РФ здійснюватиметься відповідно до вимог Федерального закону від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ "Про некомерційні організації" (далі - Закон про некомерційні організації). Відповідно до названого Законом реєстрація рад муніципальних утворень проводитиметься органами юстиції суб'єкта РФ. Статус та повноваження об'єднань муніципальних утворень визначатимуться установчими документами (наприклад, статутами рад муніципальних утворень), поради муніципальних утворень не зможуть самостійно розширювати свою компетенцію чи отримувати повноваження від органів місцевого самоврядування.

Закон про місцеве самоврядування 2003 (ст. 66) визначає компетенцію з'їзду ради муніципальних утворень суб'єкта РФ. Як вищий керівний орган, він:

1) затверджує статут ради муніципальних утворень суб'єкта РФ;

2) визначає розміри та порядок сплати членських внесків на здійснення діяльності ради муніципальних утворень суб'єкта РФ та утримання органів управління ради муніципальних утворень;

3) обирає органи управління ради муніципальних утворень суб'єкта РФ;

4) здійснює інші повноваження, визначені статутом ради муніципальних утворень суб'єкта РФ.

Рада муніципальних утворень немає права втручатися у діяльність муніципальних утворень та обмежувати її. Рада муніципальних утворень покликаний здійснювати міжмуніципальне співробітництво біля суб'єкта РФ, представляти і захищати інтереси муніципальних утворень органів державної влади суб'єкта РФ, брати участь у законопроектної роботі на регіональному рівні, організовувати спільну господарську діяльність, обмінюватися досвідом та інформацією, брати участь у реалізації регіональних програм і т.д. .п.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 67) на загальноросійському рівні ради муніципальних утворень суб'єктів РФ зможуть утворити єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень. На відміну від існуючого різноманіття асоціацій та спілок загальноросійського та міжрегіонального характеру планується створення єдиного загальноросійського об'єднання. Дане об'єднання буде правомочно, якщо до нього увійдуть поради муніципальних утворень не менше 2/3 суб'єктів РФ.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. (ст. 67) визначає принципово нову компетенцію Загальноросійського об'єднання муніципальних утворень, зокрема воно має право подавати пропозиції щодо складу кандидатів у представники Російської Федерації в Палаті місцевої влади Конгресу місцевої та регіональної влади Європи (КМРВЕ).

Конгрес місцевої та регіональної влади Європи як консультативний орган Ради Європи, що представляє місцеву та регіональну владу, був створений у 1994 р. Основні цілі КМРВЕ полягають у наступному:

1) забезпечення участі місцевих та регіональних органів влади у здійсненні ідеалу європейської єдності, а також представництво та активне залучення до роботи Ради Європи;

2) надання Кабінету Міністрів пропозицій, спрямованих на розвиток місцевого та регіонального законодавства;

3) розвиток співробітництва між місцевими та регіональними органами влади;

4) підтримка у сфері своєї компетенції контактів з міжнародними організаціями в рамках спільної політики зовнішніх зносин Ради Європи;

5) робота в тісній співпраці з національними демократичними об'єднаннями місцевих та регіональних органів влади, з одного боку, та з європейськими організаціями, що представляють місцеві та регіональні органи влади держав-членів Ради Європи, з іншого боку.

КМРВЕ проводить поточну роботу у п'яти комітетах: комітет із соціальної політики, комітет із культури та освіти, комітет із сталого розвитку, інституційний комітет, постійний комітет. Основною формою діяльності КМРВЄ є щорічні пленарні сесії, що проводяться у Страсбурзі, у яких беруть участь національні делегації держав-членів Ради Європи.

Росія бере участь у сесіях КМРВЕ з 1996 р. з часу вступу її до Ради Європи. На Конгресі Російську Федерацію представляє 36 осіб: дев'ять представників – у Палаті місцевої влади та дев'ять – у Палаті регіонів, а також по дев'ять заступників у кожній із палат. Порядок подання кандидатів у представники Російської Федерації у Палаті місцевої влади визначається Указом Президента РФ, а чисельний склад на два роки закріплений розпорядженням Президента РФ від 22 травня 2006 р. № 227-рп "Про затвердження складу делегації Російської Федерації для участі в Конгресі місцевих та регіональних влади Європи у 2006-2008 роках".

Єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень покликане сприяти розвитку міжмуніципального співробітництва, і, вона має право втручатися, обмежувати і контролювати діяльність муніципальних утворень та його об'єднань. Заборона на втручання загальноросійського об'єднання муніципальних утворень у діяльність муніципальних утворень та його рад, асоціацій і спілок покликаний забезпечити принцип самостійності місцевого самоврядування Російської Федерації.

Представницькі органи місцевого самоврядування також можуть створювати міжмуніципальні господарські товариства та некомерційні організації муніципальних утворень у формі автономних некомерційних організацій та фондів (ст. 68, 69 Закону про місцеве самоврядування 2003).

Згідно із Законом про некомерційні організації під некомерційною організацією розуміється організація, яка не має отримання прибутку як основну мету своєї діяльності і не розподіляє отриманий прибуток між учасниками. Автономну некомерційну організацію наведений закон визначає як таку, що не має членства, некомерційну організацію, засновану на основі добровільних майнових внесків з метою надання послуг у галузі освіти, охорони здоров'я, культури, науки, права, фізичної культури та спорту та інших послуг. Створення фонду також має соціальні, благодійні, культурні та інші суспільно корисні цілі.

Створення некомерційної організації здійснюється за рішенням засновників (у разі представницьких органів місцевого самоврядування). Некомерційна організація вважається створеною лише з її реєстрації у відповідних органах. Закон про некомерційні організації (ст. 14) містить перелік установчих документів (статут, установчий договір, рішення про створення некомерційної організації), які необхідно зареєструвати в органах юстиції. В установчих документах некомерційної організації мають визначатися:

1) найменування некомерційної організації, що містить вказівку на характер її діяльності та організаційно-правову форму;

2) місце знаходження некомерційної організації;

3) порядок керування діяльністю;

4) предмет та цілі діяльності;

5) відомості про філії та представництва;

6) права та обов'язки членів;

7) умови та порядок прийому до членів некомерційної організації та виходу з неї (у разі, якщо некомерційна організація має членство);

8) джерела формування майна;

9) порядок внесення змін до установчих документів;

10) порядок використання майна у разі ліквідації некомерційної організації тощо. Статут фонду додатково має містити найменування, що включає слово "фонд".

І автономна некомерційна організація, і фонд мають право здійснювати підприємницьку діяльність, відповідну зазначеним цілям. Федеральний закон "Про некомерційні організації" як фінансові кошти некомерційних організацій передбачає:

1) регулярні та одноразові надходження від засновників;

2) добровільні майнові внески та пожертвування;

3) виторг від реалізації товарів, робіт та послуг;

4) дивіденди, що отримуються за акціями, облігаціями та іншими цінними паперами;

5) доходи, які отримують від власності некомерційної організації;

6) інші не заборонені законом надходження.

Вищим керівним органом управління некомерційною організацією є загальні збори членів, які мають виняткову компетенцію (наприклад, прийняття та зміна статуту організації; визначення пріоритетних напрямів діяльності; освіта виконавчих органів; створення філій та представництв; затвердження фінансового плану, річного звіту та бухгалтерського балансу; участь в інших організаціях;реорганізація та ліквідація організації). Поточне керівництво некомерційною організацією здійснює виконавчий орган (колегіальний чи одноосібний), а контроль за підприємницькою діяльністю – ревізійна комісія. У разі ліквідації некомерційної організації утворюється ліквідаційна комісія.

Ліквідація некомерційної організації здійснюється за рішенням 2/3 членів загальних зборів (саморозпуск) та за рішенням відповідного суду. Відповідно до Закону про некомерційні організації у разі винесення некомерційної організації більше двох попереджень про порушення законодавства РФ контролюючим органом, некомерційна організація може бути ліквідована за рішенням суду.

Відповідно до ст. 119 Цивільного кодексу РФ некомерційна організація (у разі фонд) ліквідується в судовому порядку у таких случаях:

1) якщо майна фонду недостатньо для здійснення його цілей та ймовірність отримання необхідного майна нереальна;

2) якщо цілі фонду не можуть бути досягнуті, а необхідні зміни цілей фонду не можуть бути здійснені;

3) у разі ухилення фонду у його діяльності від цілей, передбачених статутом;

4) в інших випадках, передбачених законом.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. вперше на федеральному рівні робить спробу впорядкування та систематизації стихійно сформованих на даний момент різних асоціацій та спілок місцевої влади. Федеральний законодавець проводить послідовне поділ об'єднань муніципальних утворень за рівнями влади та наводить класифікацію за формами господарської діяльності міжмуніципальних товариств. Правове регулювання питань створення та діяльності об'єднань муніципальних утворень дозволить практично більш ефективно здійснювати міжмуніципальне співробітництво.

Автори: Наталія Гегедюш, Максим Мокєєв, Олена Масленникова

Рекомендуємо цікаві статті розділу Конспекти лекцій, шпаргалки:

▪ Спільна соціологія. Конспект лекцій

▪ Терія організації. Шпаргалка

▪ Екологія. Конспект лекцій

Дивіться інші статті розділу Конспекти лекцій, шпаргалки.

Читайте та пишіть корисні коментарі до цієї статті.

<< Назад

Останні новини науки та техніки, новинки електроніки:

Новий спосіб управління та маніпулювання оптичними сигналами 05.05.2024

Сучасний світ науки та технологій стрімко розвивається, і з кожним днем ​​з'являються нові методи та технології, які відкривають перед нами нові перспективи у різних галузях. Однією з таких інновацій є розробка німецькими вченими нового способу керування оптичними сигналами, що може призвести до значного прогресу фотоніки. Нещодавні дослідження дозволили німецьким ученим створити регульовану хвильову пластину всередині хвилеводу із плавленого кремнезему. Цей метод, заснований на використанні рідкокристалічного шару, дозволяє ефективно змінювати поляризацію світла через хвилевід. Цей технологічний прорив відкриває нові перспективи розробки компактних і ефективних фотонних пристроїв, здатних обробляти великі обсяги даних. Електрооптичний контроль поляризації, що надається новим методом, може стати основою створення нового класу інтегрованих фотонних пристроїв. Це відкриває широкі можливості для застосування. ...>>

Приміальна клавіатура Seneca 05.05.2024

Клавіатури – невід'ємна частина нашої повсякденної роботи за комп'ютером. Однак однією з головних проблем, з якою стикаються користувачі, є шум, особливо у випадку преміальних моделей. Але з появою нової клавіатури Seneca від Norbauer & Co може змінитися. Seneca – це не просто клавіатура, це результат п'ятирічної роботи розробників над створенням ідеального пристрою. Кожен аспект цієї клавіатури, починаючи від акустичних властивостей до механічних характеристик, був ретельно продуманий і збалансований. Однією з ключових особливостей Seneca є безшумні стабілізатори, які вирішують проблему шуму, характерну для багатьох клавіатур. Крім того, клавіатура підтримує різні варіанти ширини клавіш, що робить її зручною для будь-якого користувача. І хоча Seneca поки не доступна для покупки, її реліз запланований на кінець літа. Seneca від Norbauer & Co є втіленням нових стандартів у клавіатурному дизайні. Її ...>>

Запрацювала найвища у світі астрономічна обсерваторія 04.05.2024

Дослідження космосу та її таємниць - це завдання, яка привертає увагу астрономів з усього світу. У свіжому повітрі високих гір, далеко від міських світлових забруднень, зірки та планети розкривають свої секрети з більшою ясністю. Відкривається нова сторінка в історії астрономії із відкриттям найвищої у світі астрономічної обсерваторії – Атакамської обсерваторії Токійського університету. Атакамська обсерваторія, розташована на висоті 5640 метрів над рівнем моря, відкриває нові можливості для астрономів у вивченні космосу. Це місце стало найвищим для розміщення наземного телескопа, надаючи дослідникам унікальний інструмент вивчення інфрачервоних хвиль у Всесвіті. Хоча висотне розташування забезпечує більш чисте небо та менший вплив атмосфери на спостереження, будівництво обсерваторії на високій горі є величезними труднощами та викликами. Однак, незважаючи на складнощі, нова обсерваторія відкриває перед астрономами широкі перспективи для дослідження. ...>>

Випадкова новина з Архіву Штучний інтелект створив новий матеріал 18.10.2019 У Каліфорнійському технологічному інституті вченим для того, щоб створити принципово новий матеріал, доводилося використовувати метод "проб і помилок". Щоб створювати необхідні матеріали значно швидше без необхідності проведення багатьох експериментів, фахівці залучили до цього процесу штучний інтелект. Вченим вдалося створити без проведення експериментів матеріал, що має неймовірну стисливість і міцність. Наступне покоління матеріалів має бути адаптивним, багатоцільовим та настроюваним. Це може бути досягнуто за допомогою матеріалів з домінуючою структурою (метаматеріали), які використовують нові геометрії для досягнення безпрецедентних властивостей та функціональності. За словами провідного автора роботи, натхнення до нього прийшло під час огляду сонячних вітрил. Він подумав про можливість створення такого матеріалу, велику площу якого можна було б стиснути у невеликий обсяг. Тоді, за його словами, ми могли б створити велосипеди, парасольки та безліч інших речей, які за бажання можна скласти в кишеню. Керуючись машинним навчанням, вчені виготовили два алгоритми, які разом перетворювали тендітні полімери у легкі, відновлювані та надстискальні метаматеріали. Програму макромасштабу вчені налаштували для розробки матеріалів з максимальною стисливістю, а мікромасштаб призначався для розробки з'єднань із високою міцністю та жорсткістю.

Інші цікаві новини:

▪ Оптимізація офісного часу

▪ Причина дзвону у вухах

▪ Розумні люди розуміють повільніше

▪ Чохол для смартфона із вбудованим охолодженням

▪ Медичні протези від Lamborghini

Стрічка новин науки та техніки, новинок електроніки

Цікаві матеріали Безкоштовної технічної бібліотеки:

▪ розділ сайту Мікрофони, радіомікрофони. Добірка статей

▪ стаття Основні завдання у сфері цивільної оборони. Основи безпечної життєдіяльності

▪ стаття Який міф дав початок крилатому виразу, що означає показуху? Детальна відповідь

▪ стаття Дурман індіанська. Легенди, вирощування, способи застосування

▪ стаття КВ перетворювач. Енциклопедія радіоелектроніки та електротехніки

▪ стаття Загадки про диких тварин

Залишіть свій коментар до цієї статті:

All languages ​​of this page

Arabic	Hebrew	Polish
Bengali	Hindi	Portuguese
Chinese	Italian	Spanish
English	Japanese	Turkish
French	Korean	Ukrainian
German	Malay	Vietnamese

Головна сторінка | Бібліотека | Статті | Карта сайту | Відгуки про сайт

www.diagram.com.ua
2000-2024